В Конституции РФ прямо говорится о том, что «судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом» и что «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону». В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же как и законодательная, является относительно самостоятельной ветвью власти по отношению к исполнительной власти, по отношению друг к другу они оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга. Однако, как показывает практический опыт функционирования властей после принятия Конституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью и сдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями и разновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть. Конечно, согласно Конституции РФ, законодательная власть имеет определенные рычаги обратного воздействия («сдерживания») на исполнительскую власть, о чем говорилось выше. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную. В то же время следует отметить, что в России постепенно происходит притирка друг к другу различных ветвей власти, выработка определенных общепринятых правил поведения, урегулирования конфликтных ситуаций. Кроме того, все заметнее выделяются наряду с обычной триадой властей и такие самостоятельные ветви власти, как контрольная (в лице прокуратуры, органов конституционного надзора, счетных палат и т.д.), избирательная (в лице независимых избирательных органов), учредительная (в лице учредительных собраний) и др.
Таким образом, идея разделения властей в России имеет определенную специфику, что позволяет рассматривать ее в следующих аспектах:
1) Ни один орган власти или политическая организация не могут игнорировать или приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, стремиться к упразднению конституционного строя, его правовой и социальной опоры.
2) Функциональное разделение властей предполагает соответствующую организацию законодательного, исполнительного и судебного механизмов. Законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президента РФ, его правом вето, Конституционным Судом; внутренним ее ограничением является двухпалатное строение Парламента. Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых его нормативных актов. Судебная власть подчинена Конституции и закону.
2.2. Новые подходы к концепции разделения властей в РФ
Вопрос разделения властей в правовом государстве для российского законодательства является достаточно актуальным на современном этапе.
Связано это, в первую очередь, с тем, что произошедшая коренная реконструкция российского государства и соответствующих государственных структур, начавшаяся на рубеже 80 – 90-х годов ХХ века, выдвинула на первый план следующую общегосударственную цель – создание правового государства.
Принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Это вовсе не означает, что он обязательно упоминается в тексте основного закона. Этот принцип находит свое отражение в построении механизма осуществления власти. А реальность существования разделения властей подтверждается или опровергается практикой формирования и функционирования последнего. Поэтому полноту реализации разделения властей можно рассматривать как критерий демократичности политического режима.
Демократический республиканский правовой строй предполагает разделение властей на создающие закон, применяющие закон, следящие за его соблюдением. Согласно одной из основ конституционного строя в РФ система государственной власти в Российской Федерации основана на разделении на законодательную, исполнительную, судебную власти. Соединение всех трех властей в одном лице или органе уничтожает, по мнению Ш.Монтескье ("О духе законов" (1748 г.))[19] свободу личности: личная свобода окончательно бы исчезла, если бы власть составлять законы, судить за преступления и приводить в исполнение публичные решения соединялась в одном лице.
Ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой государственной власти. Полномочия ее прежде всего сосредоточены в праве и обязанности издавать законы, а поскольку все имеют право на равную защиту со стороны закона, отсюда и вытекает главная функция государственных законов. Править по закону - заповедь государственной власти; посему парламент прежде всего принимает федеральные законы; Президент и Правительство на основании закона осуществляют внутреннюю и внешнюю политику, а судебная власть обеспечивает законность и справедливость. Отсюда - потребность в разделении государственной власти, органы которой действуют самостоятельно. Речь идет не об абсолютном обособлении, а об относительной самостоятельности и одновременно тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом органами власти, не выходя за пределы своих полномочий.
Анализ разделения властей предполагает изучение этого феномена в двух направлениях: по горизонтали и вертикали, то есть речь идет о разделении власти между законодательной, исполнительной и судебной ветвями и о разделении власти между федеральным центром и регионами. Оба направления сегодня являются определяющими в сфере строительства российского правового государства.
Российские специалисты также по-разному оценивают значение каждой ветви власти. Одни подчеркивают приоритет законодательной власти, другие отмечают особую роль власти субъектов Российской Федерации, третьи считают «центром притяжения» всей государственной машины исполнительную власть.[20]
Российская Федерация представляет собой наиболее сложный вариант государства, построенного на принципе разделения властей. Институт президентства вносит дополнительные осложнения в реальную политику разделения властей, поскольку де-факто значительная часть полномочий ветвей власти соединяется в руках Президента как главы государства. В результате создается почва для дисбаланса сил, что ведет не к их взаимодействию на основе взаимодополнения, а к выяснению сфер влияния.
Большинство российских ученых склоняется к мнению, что Президент РФ не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Вместе с тем существуют различные точки зрения на место и природу президентской власти в России.
Так, О. Е. Кутафин полагает, что сегодня разделение властей в России «характеризуется почти повсеместным господством исполнительной власти, а также президентской, стоящей над всеми другими властями»[21]. Близкую по смыслу позицию, которую разделяем и мы, занимает Ю. И. Скуратов, утверждающий, что «институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полупрезидентской республики»[22]. Крайнюю позицию в этом вопросе занимает М. А. Краснов, который утверждает, что «мы являемся свидетелями оформления еще одной ветви власти — президентской».[23] Однако эта позиция, на наш взгляд, не совсем верна, поскольку наличие терминов «глава государства», «президент» вовсе не означает появление четвертой ветви власти.
Механизм, заложенный в Конституции РФ для разрешения возможного конфликта между законодательной и исполнительной властями, отличается большой сложностью. Президент обладает очень широким арсеналом средств воздействия на законодательную и исполнительную власти. Президент не просто арбитр, наблюдающий со стороны за соблюдением правил политической игры ее участниками. Он сам участвует в этой политической игре, что не может не сказаться на функционировании властей.
В России, как и в большинстве стран мира, не предусмотрена парламентская ответственность главы государства. Это значит, что парламент не может заставить Президента уйти в отставку, отказывая в одобрении его политики или предложенных им решений. Но это вовсе не значит, что глава государства свободен от следования предписаниям Конституции и законов. Если его деятельность приобретает противоправный характер, вступает в силу специальный механизм ответственности, который иногда, по аналогии с англоамериканской практикой, называют импичментом.
Таким образом, несмотря на сложности современного политического развития, принцип разделения властей в современной России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государственных институтов. Однако необходимый для его полной реализации механизм сдержек и противовесов, позволяющий сбалансировать различные ветви власти и поставить эффективный заслон на пути к узурпации власти, еще находится на начальной стадии формирования.
По нашему мнению, идея разделения властей в России должна проводится в 3-х плоскостях: