Боргова складова у системі державних фінансів має функціональне походження від державного кредиту і в умовах економічного сьогодення України набуває особливого значення. Державні запозичення проводяться для покриття бюджетного дефіциту на державному і регіональному рівнях, цільового фінансування різних програм, поповнення необхідних резервних активів.
Ретроспективний аналіз засад формування і обслуговування державного боргу України, а також управління ним дає змогу виділити кілька етапів цього процесу.
Перший з них (1991 р. - перша половина 1994 р.) характеризується безсистемним утворенням і нагромадженням боргу: залучалися прямі кредити НБУ, надавалися урядові гарантії щодо іноземних кредитів українським підприємствам, урегульовувалися боргові взаємовідносини з Російською Федерацією. На початок 1994 р. державний борг України становив 4,8 млрд дол. (у тому числі зовнішній - 3/4).
На другому етапі (друга половина 1994 р. - перша половина 1997 р.), поряд з продовженням боргової політики попередніх років, активізувалися зв'язки з міжнародними фінансовими організаціями. За цей період зовнішній борг зріс на 56%. Починаючи з 1995 р. внутрішній борг формується переважно шляхом розміщення облігацій внутрішньої державної позики.
Найгостріше проблеми управління державним боргом далися взнаки на третьому етапі, що розпочався з другої половини 1997 р. Необхідність виконання Україною своїх боргових зобов'язань у поєднанні зі світовою фінансовою кризою, дуже загострили ситуацію. Дорогі та короткострокові внутрішні запозичення спричинили появу зловісної піраміди ОВДП, коли значна частина нових надходжень спрямовується на погашення попередніх випусків облігацій. Станом на 1 січня 2000 р. загальна сума державного боргу становила 15,2 млрд дол., у тому числі зовнішній- 12,4 млрд дол. і внутрішній-2,8млрддол.
Водночас цей період характеризувався високою доходністю за облігаціями державної позики. Проте незадовільні приватизаційні процеси, ненадходження податкових платежів до бюджету призвели до зростання вартості запозичень. Крім того, інвесторами виступали також і нерезиденти, тому державний внутрішній борг набував тенденції до трансформації у зовнішній борг. Наприкінці 1998 р. уряд зіткнувся із серйозними труднощами щодо погашення боргових зобов'язань, за якими настав термін розрахунку. Тому вперше в Україні було започатковано комплекс заходів щодо скорочення темпів збільшення державного боргу, здійснення конверсійних процедур та продовження середнього терміну погашення державних боргових зобов'язань шляхом проведення реструктуризації державного боргу України. Зокрема, для зменшення тиску на видаткову частину державного бюджету було здійснено конверсію облігацій державної внутрішньої позики. Це дало змогу продовжити строк повернення залучених коштів, зменшивши тиск виплат у 1998-1999 роках. 2000 рік вважається піком реструктуризації державного боргу України. Саме в цей час існувала найреальніша загроза того, що кредитори пред'являть вимоги щодо дострокової виплати всієї суми боргу за невиконання зобов'язань за позиками, що призвело б до дефолту. Однак на той час було успішно здійснено реструктуризацію зовнішнього комерційного боргу на суму близько 2,2 млрд дол. США. З іншого боку, Міністерство фінансів України на основі Закону України "Про реструктуризацію боргових зобов'язань Кабінету Міністрів України перед Національним банком України" від 20 квітня 2000 р. провело реструктуризацію боргових зобов'язань перед центральним банком. Водночас реструктуризації підлягали державні цінні папери, випущені в 1998-2000 роках з терміном погашення у 2000-2004 роках. Економічна суть державного боргу виявляється у двох властивих йому функціях: а) фіскальна - залучення державою необхідних коштів для фінансування бюджетних видатків; б) регулятивна - коригування обсягу грошової маси через купівлю-продаж цінних паперів центральним банком країни.
Бюджетний кодекс України визначає державний борг (борг Автономної Республіки Крим чи борг місцевого самоврядування) як загальну суму заборгованості держави (Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування), яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави (Автономної Республіки Крим чи місцевого самоврядування), включаючи боргові зобов'язання держави (Автономної Республіки Крим чи міських рад), що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами або зобов'язань, які виникають на підставі законодавства або договору.
Динаміку державного боргу України (у вартісному обчисленні) показано в таблиці. Як бачимо, зовнішній борг значно перевищує внутрішній. Водночас на початку 2000-х років спостерігається тенденція до зменшення питомої ваги зовнішнього боргу в загальній сумі Державного боргу України.
Динаміка державного боргу України
Показники / роки 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Зовнішній борг (млрд дол.) 0,4 3,6 4,8 8,2 8,8 9,6 11,5 12,4 10,8 7,99 8,58
Внутрішній борг (млрд грн.) 0,0 0,0 0,0 8,0 3,7 10,2 13,5 14,95 14,05 15,59 14,9
Внутрішній борг (млрд дол.) 0,0 0,0 0,0 5,3 2,1 5,4 3,9 2,8 1,3 1,3 1,3
Всього (млрд дол.) 0,4 3,6 4,8 13,5 10,9 15,0 15,4 15,2 14,6 12,17 12,7
Як бачимо, успіх запозичення державою додаткових коштів, зокрема шляхом випуску державних цінних паперів, залежить від тих умов, що складаються у державі в конкретний період часу. Але перш за все випуск позики завжди має бути обґрунтованим, і це стосується багатьох аспектів - політичного, фінансового, економічного і, звичайно, правового, який є гарантом забезпечення законності у відносинах, що виникають у цій сфері.
Дедалі більше вірять у платоспроможність України й іноземні приватні інвестори, оскільки курс єврооблігацій навесні 2002 р. досяг нових максимумів і вперше перевищив номінальний рівень. А відомий міжнародний інвестиційний банк Могдап у своєму березневому огляді ринків, що розвиваються, звернув увагу на зростання української економіки за останні два роки на 15 %, виважену фіскальну політику, міцну гривню та завершення реструктуризації боргу Паризькому клубу. Водночас ринок державних цінних паперів всередині України залишається малоактивним і низьколіквідним.
Первинні аукціони з розміщення короткострокових державних облігацій (КДО) строком 3 - 7 місяців великим попитом не користуються, оскільки ставка доходності в 13,5 % річних є неконкурентоспроможною. Популярні протягом 2001 р. серед великих комерційних банків процентні облігації державної внутрішньої позички (ПОВДП) також втратили своє значення, торгівля ними майже припинилася.
По-перше, в зв'язку з недосконалою формулою розрахунку доходності процентна ставка за ними зменшилася до 5,18% річних; по-друге, маркет-мейкер цих облігацій Національний банк України на період посівної 2002 р. зупинив їх продаж, щоб не відволікати кошти банків. Все, що обіцяв Мінфін банкам, це створити пільгові умови для банків-маркет-мейкерів і самому активніше працювати на ринку з коштами Держказначейства України. Наприклад, на додаток до НБУ, пропонувати банкам РЕПО-операції з державними облігаціями.
Вихід з цієї ситуації Мінфін бачить у розширенні кола покупців державних облігацій та створенні для них спеціальних інструментів. Наприклад, у травні 2002 р. Ощадбанком України був розміщений перший транш казначейських зобов'язань у розмірі 50 млн грн. серед населення. Дохід за цими цінними паперами не оподатковується прибутковим податком з громадян, але навіть чистих 16 % річних і дворічний строк обігу не є високими ставками.
У віддаленій перспективі уряд планує запроваджувати спеціальні фінансові інструменти для здійснення цільових інвестиційних проектів. Наприклад, "житлові облігації" - для будівництва житла та "нафтові зобов'язання" - для розвідування та розробки нафтогазових родовищ. Такі цінні папери пропонується розміщувати серед страхових компаній та недержавних пенсійних фондів (у разі прийняття відповідного законодавства, що визначатиме їх правовий статус). Для збільшення привабливості державних цінних паперів Мінфін України обіцяє постійно відстоювати ідею звільнення доходу за ними від оподаткування та ширшого залучення їх до розрахунків, зокрема прийняття на погашення заборгованості перед бюджетом і для викупу майна з податкової застави.
Для поліпшення стану управління державним боргом та своєчасного й повного отримання фінансовими органами аналітичної інформації щодо його стану у Мінфіні України створено Інформаційно-аналітичну систему "Управління державним боргом". Мета системи - створити належні інформаційні умови для підвищення ефективності, надійності та оперативності обробки інформації щодо роботи з кредитами за рахунок використання сучасних комп'ютерних технологій.
Створена система забезпечує підвищення якості інформаційної підтримки процесів підготовки та виконання кредитних угод:
- підвищення ефективності обробки інформації за кредитними угодами;
- підвищення надійності контролю виконання боргових зобов'язань;
- підвищення оперативності та достовірності надання звітів та аналітичних довідок;
- підвищення рівня аналізу та прогнозування державного боргу. В ст. 11 Закону України " Про Державний бюджет України на 2003 рік" встановлено станом на 31 грудня 2003 р. граничний розмір державного внутрішнього боргу України в сумі 14931091 тис. грн. та в сумі 1317121,1 тис. доларів США, граничний розмір державного зовнішнього боргу України - у сумі, еквівалентній 8588474,8 тис. доларів США. Також зазначеним законом передбачено, що державні внутрішні й зовнішні запозичення здійснюються у межах загального обсягу встановлених граничних розмірів державного внутрішнього боргу України та державного зовнішнього боргу України. У разі надходження коштів із внутрішніх (зовнішніх) джерел державного запозичення певного типу у неповному обсязі допускається зменшення (збільшення) надходжень коштів із зовнішніх (внутрішніх) джерел іншого типу з відповідним перевищенням граничного розміру державного зовнішнього (внутрішнього) боргу України за рахунок перевищення відповідних обсягів запозичень з обов'язковим інформуванням Комітету Верховної Ради України з питань бюджету.