К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций и др.; к оперативному составу — младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса) и т. д.
Оперативный состав, если учитывать дух закона, также можно отнести к должностным лицам, их разновидности. Но в силу своего статуса они не наделены полномочиями совершать действия, направленные на достижение юридических последствий, властным образом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделение их в отдельную группу является одновременно условным и обоснованным.
Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (врачей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Действия таких служащих, влекущие юридические последствия, имеют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на общественные отношения.
Вспомогательный состав — служащие, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Их обязанности и права определяются задачами обеспечения служебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими служебных функций (технические секретари и т. д.). В обязанности служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступающих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.
Особую группу должностных лиц составляют граждане, не состоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальной деятельностью может заниматься гражданин Российской Федерации, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществлении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами, независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Обязательным для последних является то, что они должны быть членами нотариальной палаты.
§ 3. Основы административно-правового статуса государственных служащих
Административно-правовой статус государственных служащих в общем характеризуется тем, что:
а) их права и обязанности устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государственной службе;
б) деятельность государственных служащих подчинена осуществлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер;[17]
в) служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности — правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить;
г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством;
д) законные предписания и требования государственных служащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы;
е) они имеют право на продвижение по службе, то есть на служебную карьеру. Порядок и условия реализации этого права устанавливаются нормативными актами;
ж) предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективности служебной деятельности;
з) для них предусмотрены определенные льготы, а также повышенная ответственность за совершенные ими правонарушения.
В целом содержание правового положения государственных служащих характеризуется их:
а) общегражданскими правами и обязанностями;
б) обязанностями и правами по занимаемой государственной должности государственной службы.
Общегражданские права и обязанности государственных служащих такие же, что и других граждан. Государственные служащие пользуются всеми правами и свободами, а также несут обязанности перед обществом наравне со всеми гражданами. Ограничения возможны с их согласия. Например, государственные служащие, замещающие государственные должности, не могут заниматься предпринимательской деятельностью: у гражданина есть выбор — быть государственным служащим или заниматься предпринимательской деятельностью.
Кроме того, гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, когда это диктуется интересами нормального функционирования государственной службы.
Служебные обязанности и права предоставляются государственным служащим для успешного осуществления служебной деятельности по занимаемой государственной должности.
Служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями.
В свою очередь общие служебные права и обязанности могут быть подразделены на две подгруппы.[18]
Первую составляют обязанности и права, относящиеся к существу служебной деятельности. Например, добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей. Право государственного служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы; получать необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы и т. д.
Вторую подгруппу составляют служебные права и обязанности, сопутствующие статусу государственных служащих. Так, они обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государственной службы; имеют право знакомиться по первому требованию со всеми материалами своего личного дела, требовать приобщения к личному делу своих объяснений- Обязанности и права этой подгруппы не влияют на содержание служебной деятельности.
Характер и объем специальных обязанностей и права государственных служащих зависят от правового положения органа, в котором они состоят на службе, от вида занимаемой государственной должности. Так, специальными являются обязанности и права главных бухгалтеров в области бухгалтерского учета и отчетности, налоговых инспекторов — в области контроля за соблюдением налогового законодательства и т. д. Они предусматриваются в законах, должностных инструкциях и других правовых актах-
Имеются особенности в классификации обязанностей и прав государственных служащих органов военизированных и некоторых иных отраслей. Так, обязанности военнослужащих делятся на общие, должностные и специальные. К общим обязанностям отнесены защита государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения и др.
Должностные обязанности военнослужащих и порядок их выполнения определяются законодательными актами, воинскими уставами и другими нормативными документами. Так, командиры (начальник) отвечают за постоянную боевую и мобилизационную готовность, успешное выполнение боевых задач, воинскую дисциплину, безопасность военной службы, состояние и сохранность вооружения и т. д.
Специальные обязанности и порядок их выполнения устанавливаются законодательством и общевойсковыми уставами. Специальные обязанности военнослужащие выполняют, когда находятся на боевом дежурстве, в суточном и гарнизонных нарядах, при чрезвычайных обстоятельствах. Для выполнения специальных обязанностей военнослужащие могут наделяться дополнительными правами — на применение оружия, предъявлять требования, обязательные к исполнению, подчинения строго определенным лицам.[19]
Государство должно обеспечивать нормальные условия для осуществления государственными служащими их служебных обязанностей и прав. Установлена уголовная ответственность за применение насилия в отношении представителя власти (ст. 318 УК РФ); за оскорбление представителя власти (ст. 319 УК РФ); за некоторые другие противоправные действия, препятствующие выполнению государственными служащими их служебных обязанностей либо унижающие их честь и достоинство.
Установлена административная ответственность за злостное неповиновение, в частности, законному распоряжению или требованию работника милиции, военнослужащего внутренних войск; за невыполнение требований уполномоченных должностных лиц налоговой инспекции, антимонопольных органов и т. д.
Создание нормальных условий для служебной деятельности работников — одна из важнейших обязанностей руководителей, невыполнение которой может повлечь их дисциплинарную ответственность.