На Государственный Конституционный Суд предполагалось возложить:
- осуществление наблюдения за точным и неуклонным соблюдением Конституции СССР;
- по требованию Верховного Народного Совета СССР и его Президиума дачу заключения о законности тех или иных решений союзных республик с точки зрения Конституции СССР;
- рассмотрение вопросов отношений между отдельными союзными республиками и Союза ССР с отдельными союзными республиками в случае возникновения споров;
- доклады о результатах рассмотрения вопросов и споров Верховному Народному Совету СССР, а в период между его сессиями Президиуму Верховного Народного Совета СССР.
Таким образом, данный проект Конституции СССР 1964 г. предполагал, главным образом, «парламентский» конституционный контроль. Он придавал Государственному Конституционному Суду второстепенную подчиненную роль под эгидой Верховного Народного Совета СССР и его Президиума. Причем с точки зрения исторической ретроспективы по своим основным полномочиям и процедуре деятельности контроль Государственного Конституционного Суда во многом аналогичен конституционному надзору, осуществляемому Верховным Судом СССР в 1924 — 1933-х гг.
Однако в жизнь данный проект воплощен не был. Принятая в 1977 году новая («брежневская») Конституция СССР сохранила существовавший порядок осуществления конституционного контроля и конкретно указала эту функцию в списке полномочий Президиума Верховного Совета СССР.
§ 1.3. Комитет конституционного надзора СССР.
С первыми шагами к демократизации страны во второй половине 80-х гг, вновь «проснулся» интерес к проблеме создания специализированных органов охраны конституции. Прежде всего, предлагалось ввести эффективный контроль за соответствием принимаемых ведомствами нормативных актов Конституции СССР и действующим законам. В этих целях считалось целесообразным наделить Верховный Суд СССР правом при рассмотрении конкретных дел признавать не соответствующими закону ведомственные инструкции или нормативные акты.
Таким образом, еще весьма робко пропагандировалась необходимость конкретного судебного контроля, осуществляемого судами общей юрисдикции лишь в отношении подзаконных актов и главным образом в сфере управления. Фактически судебный контроль в значительной мере предполагалось ограничить сферой административного судопроизводства.
Вместе с тем отдельные ученые задавались вопросом, почему Верховный Суд СССР не является судом конституционным, то есть органом, правомочным проверять конституционность любого закона (В.М. Савицкий).
В то же время другие авторы, в частности, Л.А. Морозова считали более перспективным путь создания в системе высших органов власти специального консультативного органа конституционного надзора, независимого от иных государственных органов, который по своей инициативе или по запросам других органов будет давать заключения о конституционности конкретных актов с правом приостанавливать их действие до принятия решения об отмене высшими органами власти и управления.
В 1987 году в подготовленной Институтом государства и права АН СССР статье «Юридическая наука и практика в условиях перестройки» выдвигается идея создания Конституционного суда. Вокруг нее возникла дискуссия. Б.Н. Топорнин, не исключая в качестве вариантов «усиления конституционного контроля», как создание особого органа (Конституционного совета) при Президиуме Верховного Совета СССР либо при Верховном Совете, так и образования самостоятельного Конституционного суда, склонялся тогда в большей мере к возложению функций конституционного контроля на Верховный Суд СССР. Плюсы такого подхода, по его мнению, состояли бы в том, что решения о конституционности актов принимались бы судебным органом при соблюдении установленной процедуры[11].
Видный ученый - будущий председатель Конституционного Суда В.А. Туманов в то время, не отрицая принципиальной возможности создания в СССР Конституционного суда, признавал «более оперативным и требующим наименьших организационных усилий другой путь. Это, во-первых, активизация уже существующих форм парламентского и прокурорского контроля, во-вторых, наделение Верховного суда СССР правом устанавливать несоответствие подзаконных нормативных актов закону[12].
Таким образом, к началу 1988 года в советской правовой доктрине четко определилось направление развития конституционного контроля (надзора) по линии эффективного использования контрольных возможностей высшего представительного органа государственной власти и расширения компетенции Верховного Суда В области конституционного надзора. Создание самостоятельного Конституционного Суда рассматривалось не как практическая задача, а как одна из гипотетических перспектив развития конституционного контроля.
Идея создания специального органа, контролирующего соблюдение Конституции (Комитета конституционного надзора СССР) была выдвинута М.С.Горбачевым на XIX Всесоюзной конференции КПСС в июне 1988 года в рамках программы реорганизации системы органов государственной власти СССР и республик, запланированной на 1989-1990 годы.
1 декабря 1988 года в Конституцию СССР были внесены изменения и дополнения, предусматривающие создание Комитета конституционного надзора (ККН) СССР, избираемого Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в количестве Председателя, заместителя Председателя и 21 члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики.
Согласно законодательству Комитет имел право проверять на предмет соответствия Конституции СССР проекты союзных законов и уже действующие акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и его палатами, акты Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, нормативные акты других государственных органов и общественных организаций. Комитет мог рассматривать разногласия между Союзом ССР и союзными республиками, а также между самими республиками и другими национально-территориальными образованиями по инициативе любой из спорящих сторон.
Заключение о несоответствии Конституции всего акта или его отдельных частей приостанавливало действие этого акта или его частей до устранения несоответствия. Приостановление действия не распространялось на акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, конституции союзных республик и отдельные их положения. Орган, издавший акт, должен был устранить отмеченное несоответствие в течение трех месяцев. Если срок истек, а несоответствие не устранено, Комитет мог войти на Съезд народных депутатов, в Верховный Совет или в Совет Министров с представлением об отмене не соответствующего Конституции акта или его отдельных положений.
В случае отклонения заключения Комитета Верховным Советом вопрос должен был выноситься на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, решение которого являлось окончательным. Съезд народных депутатов мог отклонить заключение Комитета конституционного надзора двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР. Если предложение об отмене заключения не получало на Съезде необходимого числа голосов народных депутатов, не соответствующие Конституции акт или его отдельные положения утрачивали силу.
Субъектами, имевшими право инициировать рассмотрение вопросов в Комитете конституционного надзора СССР, выступали Съезд, Верховный Совет или 1/5 народных депутатов СССР, Президент СССР, высшие органы государственной власти союзных республик, общесоюзные органы общественных организаций и Академии наук СССР.
По собственной инициативе Комитет мог рассматривать вопросы о соответствии Конституции и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления СССР, образуемых Съездом народных депутатов и Верховным Советом СССР. Вопрос мог быть внесен Председателем, заместителем Председателя или членом ККН и принимался к рассмотрению большинством голосов членов Комитета, участвующих в заседании.
Граждане СССР, обнаружившие несоответствие Конституции СССР того или иного акта, могли обращаться не непосредственно в Комитет, а лишь в орган, уполномоченный передать вопрос на рассмотрение ККН.
Первое заседание ККН прошло 16 мая 1990.
За время свой деятельности Комитет конституционного надзора СССР принял более 40 актов. Помимо заключений это были также решения (о принятии вопросов к рассмотрению), постановления (носящие рекомендательный характер) и заявления.
После августа 1991 года «парад суверенитетов» в СССР перешел в форму захвата республиками (и прежде всего - РСФСР) явочным порядком союзных полномочий и собственности. На союзном уровне начался процесс издания актов «переходного периода», включая законы, гласящие, что Конституция СССР действует лишь в части, им не противоречащей.
Уже 11 октября 1991 года Комитет Конституционного надзора СССР выступил с заявлением, в котором говорилось, что «Союз ССР в прежнем его виде фактически прекратил свое существование». В том же заявлении ККН выразил обеспокоенность создающимся правовым вакуумом, игнорированием законов исполнительной властью всех уровней, «преобладанием единоличных решений»[13]. ККН призвал республики ускорить формирование системы охраны конституционного строя и договориться, какие союзные акты продолжают действовать, а какие утрачивают силу.
11 декабря 1991, вскоре после подписания руководителями России, Украины и Белоруссии Беловежских соглашений о создании СНГ, Комитет выступил с заявлением, в котором говорилось, что одни республики не вправе решать вопросы, касающиеся прав и интересов других республик. Органы СССР могут прекратить свое существование только «после решения в конституционном порядке вопроса о судьбе СССР».