В результате местные органы власти несли ответственность, прежде всего, перед вышестоящими органами, а не перед населением. Несамостоятельность в осуществлении власти на местном уровне сопровождалась и несамостоятельностью в распоряжении ресурсами. Несмотря на декларированное право на местный бюджет, муниципальную собственность, в реальной жизни доходы местных бюджетов полностью зависели от вышестоящих органов и ежегодно пересматривались.
Указом Президента РФ от 09.10.1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых сельских советов, а их функции были переданы местным администрациям. Указом Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» была прекращена также деятельность городских и районных советов. Право на назначение выборов глав местного самоуправления передавалось главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, им же предоставлялось право установления порядка проведения выборов глав местного самоуправления.
Данным Указом утверждено и «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В соответствии с этим Положением образовывались выборные органы местного самоуправления в населенных пунктах либо по совместному решению органов местного самоуправления поселений создавался единый орган местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Срок полномочий органов местного самоуправления – два года.
Положения Указа Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» уточняют некоторые вопросы организации и деятельности местного самоуправления. К гарантиям местного самоуправления можно отнести положение, устанавливающее, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке. При этом за органами государственной власти сохраняется право отмены решений органов местного самоуправления по вопросам, связанным с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Указ определяет и полномочия органов государственной власти по назначению выборов органов и должностных лиц местного самоуправления: дату выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливает представительный (законодательный) орган власти субъекта Российской Федерации по предложению главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; выборы ранее назначенных глав местного самоуправления могут быть назначены главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, который определяет и порядок проведения этих выборов.
29.10.1993 г. был издан Указ Президента № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления». Этим Указом определялся порядок выборов представительных органов местного самоуправления, предусматривалось проведение выборов на основе мажоритарной системы по одномандатным избирательным округам, но субъектам Российской Федерации предоставлялось право установления также пропорциональной и смешанной системы выборов в органы местного самоуправления. Указом были определены сроки проведения выборов в представительные органы местного самоуправления — с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. — с правом органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать конкретную дату проведения выборов. С принятием Конституции Российской Федерации начался этап становления местного самоуправления в России на принципах, установленных Конституцией и соответствующих Европейской Хартии местного самоуправления.
В августе 1995 г. был принят Закон № 154–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором определены территориальные основы местного самоуправления, указаны органы и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, описана финансово-экономическая основа местного самоуправления, гарантии местного самоуправления и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, определен контроль за их деятельностью.
В октябре 2003 г. Президент РФ подписал закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», где определены принципы территориальной организации местного самоуправления, описаны вопросы местного значения, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в таком осуществлении, перечислены органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные правовые акты, определена экономическая основа местного самоуправления, описано межмуниципальное сотрудничество, указана ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, описан контроль и надзор за их деятельностью, указаны особенности организации местного самоуправления.
Восстанавливая местное самоуправление в России, возможно, достаточно переосмыслить зарубежный, в первую очередь европейский, опыт, ибо Россия позиционирует себя, прежде всего, как европейское государство. Да и вопрос о формировании муниципальных органов власти возник у нас как следствие подписания Европейской хартии местного самоуправления.
В качестве одной из тенденций развития муниципальной власти можно выделить стремление к оптимальному сочетанию самоуправления со свойственной ему определенной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего обеспечить в деятельности муниципальных органов реализацию и защиту общенациональных интересов.
Сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Для многих стран характерна весомая роль назначаемых сверху представителей центральной власти.
При этом прямое государственное управление на местах может осуществляться как на региональном уровне (что типично для ряда западных государств, имеющих в основе французскую модель местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что характерно для большинства развивающихся стран).
В Дании на региональном уровне имеется 14 окружных префектур.[17] Префект назначается государством, он возглавляет комитет, в состав которого входят четыре члена окружного совета, избираемого на общих выборах. Этот комитет контролирует деятельность муниципалитетов. Он вправе отменить решения муниципальных органов, если они не соответствуют законодательству по форме или содержанию. Муниципалитеты обязаны направлять ему свои финансовые отчеты с тем, чтобы доказать, что их деятельность проводится в соответствии с законодательством.
Во Франции представителями государства в департаментах и регионах (заменившими префектов и супрефектов, осуществлявших исполнительную власть в департаменте, административную опеку над коммунами) являются комиссары республики и помощники комиссаров республики. Они наблюдают за работой департаментских служб. Комиссар — второе лицо после председателя генерального совета департамента. Делегат правительства, он непосредственно представляет премьер-министра и каждого из министров.
В ряде стран представителями государства могут выступать мэры (бургомистры) муниципалитетов. Например, в Бельгии бургомистр назначается королем из числа членов коммунального совета и считается одновременно представителем короля и главным магистратом коммуны.
В Нидерландах бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом в соответствии с рекомендацией королевского комиссара по делам той или иной провинции после консультаций с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем лежит ответственность за деятельность полиции и пожарных служб. Он вправе, если сочтет, что то или иное решение муниципального органа противоречит законодательству или интересам общества, воздержаться от его выполнения, о чем обязан проинформировать исполнительный орган провинции. Тот, в свою очередь, вносит данный вопрос на рассмотрение правительства.
Система местных органов строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, к ведению субъектов федерации. Однако далеко не всегда административно-территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев, например в кантонах и округах Франции, округах Германии, осуществляется, по сути, прямое государственное управление, представительные органы в них не образуются.
Первичной ячейкой местного самоуправления во многих странах выступают городские и сельские общины и/или коммуны, обладающие статусом муниципалитетов, причем они могут по-разному именоваться и значительно отличаться друг от друга по размерам территории и численности населения.
Например, в соответствии с законодательством Австрии, субъекты федерации (земли) подразделяются на общины. Община является территориальной единицей, обладающей административной автономией, и в то же время представляет собой административный избирательный округ. Любая община с численностью населения не менее чем 20 тыс. человек должна, если это только не противоречит интересам земли, получать по своей просьбе и по закону земли особый муниципальный статус. Город, имеющий такой статус, обладает помимо административных функций общины также и административными функциями района. В Австрии более 2300 общин. Средняя площадь их территории составляет около 93 кв. км, средняя численность населения — примерно 3 тыс. человек. В 1537 общинах проживает от 1 до 5 тыс. человек.