Перечень вопросов, прямо отнесенных ТК РФ к компетенции органов субъектов РФ, довольно большой, однако анализ его содержательного аспекта позволяет сделать вывод, что на первоначальных этапах существования модели он сводился в основном к полномочиям региональных органов по регулированию труда работников организаций собственной бюджетной сферы. Принадлежность таких полномочий обусловлена объективно, поскольку финансирование соответствующих организаций производится за счет средств региональных бюджетов. Автор полагает, что указанные полномочия являются реализацией своеобразного условного «работодательского» статуса субъекта РФ, но лишь в том смысле, что он финансово обеспечивает исполнение денежных обязательств перед работником. Такие полномочия региональных органов рассматриваются в качестве «присущих». Автор разделяет роли субъекта Федерации как государственного публичного образования, реализующего властные функции по правовому регулированию на своей территории трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, и как «условного работодателя», регламентирующего определенные вопросы труда работников организаций региональной бюджетной сферы.
В настоящее время проявляется тенденция расширения круга указанных в порядке косвенного разграничения в ТК РФ полномочий, реализуемых органами субъектов РФ в рамках первого статуса, что в целом следует считать позитивным сдвигом, однако данные полномочия по-прежнему не связаны с регламентацией принципиальных вопросов в сфере труда.
Единственным критерием разграничения полномочий в строгом смысле этого слова является критерий эффективности, то есть способности системы достигать целей своего функционирования с наименьшими затратами. Под факторами разграничения полномочий предлагается понимать общие исходные основания для выделения компетенционных сфер федеральных и региональных органов государственной власти, учет которых обеспечивает достижение необходимой степени эффективности правового регулирования. Принципы разграничения полномочий также выступают в качестве основных начал для формирования компетенционных сфер органов подсистем различного уровня, но обеспечивают воплощение свойств федеративной системы в процессе самого разграничения полномочий и текущего функционирования модели. Среди факторов разграничения полномочий в работе выделяются специфика регулируемого общественного отношения (регламентация особо значимых прав, свобод и обязанностей индивида в сфере труда); особенности регионов в аспекте определения степени необходимости их учета в правовом регулировании отношений (отдельные социально-экономические, природные, территориальные, климатические, демографические и др. особенности); фактические статусы субъектов РФ и степень фактической неоднородности Федерации с позиций определения принципиальной возможности и границ самостоятельного участия регионов в регулировании, а также возможного числа регионов, способных принимать активное участие в таком регулировании (высокая степень неоднородности субъектов РФ и преобладание регионов реципиентов); уровень федералистского сознания и федералистской культуры (незрелость); степень адаптивности федеральной подсистемы применительно к регулированию соответствующих отношений (низкий показатель оперативности реагирования федерального законодателя на изменения общественных отношений в сфере труда); традиции разграничения полномочий и связанные с ними факторы (жесткая ориентация трудового законодательства на централизацию, наличие обширного массива федерального законодательства, позволяющего на детальном уровне обеспечить полноту регулирования).
Принципы разграничения полномочий классифицируются на конституционные и отраслевые. Исходя из характеристик идеальной картины федерализма группа конституционных принципов должна быть дополнена принципом субсидиарности и кооперации деятельности, а также принципом системных соответствий. Последний иначе можно именовать принципом структурных и функциональных соответствий. В соответствии с ним подсистема органов государственной власти более низкого уровня (региональная) не должна и не может, по общему правилу, обладать полномочиями, внутренне присущими подсистеме более высокого порядка (федеральной), которые обусловлены местом последней в структуре федеративной системы и выполняемыми ею функциями, либо принимать их на себя в каких-либо случаях. К числу отраслевых относятся принципы необходимости достижения оптимального согласования интересов государства (федеральной и региональной подсистем органов государственной власти) при регулировании предмета отрасли; необходимости функционального преобладания федерального регулирования; запрещения дискриминации в сфере труда; недопустимости снижения уровня трудовых прав и гарантий работникам, установленного ТК РФ или иными федеральными законами; приоритета ТК РФ при определении компетенции органов.
Элементы взаимодействия федеральной и региональной подсистем сегодня не развиты надлежащим образом как в отношениях по разграничению полномочий, так и не заложены в необходимой степени в самой отраслевой модели разграничения. Принципы субсидиарности и солидарной ответственности не нашли надлежащего отражения в конструкции разграничения полномочий.
Трудовое законодательство - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному закону. В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному закону действует федеральный закон.
Трудовой кодекс в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами федерального уровня и законами, а также иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых и связанных с ними отношений. Это разграничение осуществляется путем выделения полномочий, которые закреплены только за федеральными органами государственной власти, а также определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Включение норм о разграничении полномочий в состав института основных начал трудового законодательства определяет их значение как приоритетных базовых, исходных и универсальных в целом для трудового права нормативных положений, оказывающих воздействие на всю «отраслевую материю». Приоритетность должна проявляться в преимущественном применении ст.6 ТК РФ в случаях возможных коллизий с иными компетенционными нормами, базовый и исходный характер – в том, что без предварительного разграничения правотворческих полномочий невозможно само полноценное регулирование общественных отношений в сфере труда и формирование надлежащей системы источников отрасли, а универсальность – в том, что данные правила должны охватывать полномочия применительно к регулированию любых общественных отношений, принадлежащих как к актуальному, так и к потенциальному объему предмета трудового права, а также в том, что любая отраслевая норма может быть проверена с позиций полномочности субъекта ее принятия на предмет соответствия модели.
Поскольку в результате функционирования модели разграничения полномочий формируется подсистема нормативно-правовых источников отрасли, то и нормы, формирующие такую модель, закономерно включаются в структуру института источников трудового права.
1. Шведов А.Л. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, регулируемых трудовым правом // Актуальные проблемы права России и стран СНГ – 2004г. Материалы VI Международной научно-практической конференции, посвященной 75-летию и памяти профессора Ю.Д. Лившица. –1-2 апреля 2004г.- Челябинск, 2004, ч.II.
2. Шведов А.Л. Правотворчество Российской Федерации и ее субъектов: разграничение предметов ведения и полномочий применительно к отрасли трудового права // Проблемы правового регулирования трудовых отношений. Часть II: Сборник материалов научной конференции 23-24 сентября 2004 г. Омск: ОмГУ, 2004.
3. Шведов А.Л. Разграничение правотворческих полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в Трудовом кодексе РФ: некоторые аспекты законодательной техники // Актуальные проблемы права России и стран СНГ – 2005г. Материалы VII Международной научно-практической конференции 7-8 апреля 2005г.- Челябинск, 2005, ч.I.
4. Шведов А.Л. Проблемы разграничения полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней в сфере трудового законодательства (глава 3 в Коллективной монографии) // Трудовое право России: проблемы теории: Коллективная монография. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2006.
5. Шведов А.Л. О некоторых проблемах законодательного уровня формализации модели разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере отношений, регулируемых трудовым правом // Трудовое право. - 2006. №11.