Во-вторых, отбор кадров в ОВД и милицию осуществляется по различным критериям. Это, в частности, касается возрастных ограничений. Так, на службу в милицию имеют право поступать граждане России не старше 35 лет, в то время как этот показатель для иных структур ОВД может не превышать 40 лет[7].
В-третьих, в составе органов внутренних дел имеются подразделения, осуществляющие функции, не свойственные для милиции. Такими функциями являются: обеспечение системы органов внутренних дел квалифицированными сотрудниками, подготовка и переподготовка кадров, осуществляемая подразделениями кадрового обеспечения и учебными учреждениями системы МВД России; организация централизованного обеспечения ОВД техникой, вооружением, боеприпасами и другими материально-техническими средствами, а также финансовыми средствами, реализуемая финансовыми подразделениями и подразделениями материально-технического и военного снабжения; управление и руководство деятельностью органов внутренних дел, которое возлагается на организационно-инспекторские (штабные) аппараты.
К расширенному толкованию системы органов внутренних дел можно отнести утверждения ряда авторов о включении в их состав внутренних войск МВД России[8]. Представляется, что данная позиция недостаточно аргументирована. Деятельность внутренних войск регулируется самостоятельным Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»[9]. Их задачи отличаются от тех, которые решают ОВД (за исключением охраны общественного порядка и обеспечение общественной безопасности)[10]. Личный состав внутренних войск осуществляет военную службу, а не правоохранительную, как сотрудники органов внутренних дел. Следовательно, данные лица приобретают статус военнослужащих, который отличается от статуса сотрудников органов внутренних дел.
Важным также представляется и то, что в соответствии с указанным выше Федеральным законом внутренние войска решают задачи совместно с органами внутренних дел[11], а не в их составе.
Аналогичным образом решен вопрос о следственных подразделениях МВД России, которые на основании Указа Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 г. № 1422 «О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»[12] выведены из органов внутренних дел. Однако ряд авторов по-прежнему включает их в структуру ОВД[13].
Таким образом, на основе анализа юридической литературы и нормативных правовых актов система органов внутренних дел представляет собой совокупность элементов, взаимосвязанных между собой и образующих определенную целостность. При этом, как справедливо отмечает А.Г. Спиркин, все элементы настолько тесно связанны друг с другом, что вступают по отношению к окружающим условиям и другим системам как нечто единое[14].
Действительно, органы внутренних дел относятся к органам отраслевого государственного управления (или органам специальной компетенции), по порядку образования – к производным, по способу принятия решения – к едино-начальным, по срокам полномочий – к постоянным и т. д. Но когда очевидные оценки исчерпаны, то оказывается, что сущностную характеристику органов внутренних дел дать весьма непросто.
В качестве общей тенденции следует отметить последовательное сужение сферы их деятельности, освобождение от функций, не отвечающих их прямому назначению. Тем не менее до настоящего времени они продолжают оставаться многоотраслевыми. Хотя периодически все же поднимается вопрос о перераспределении функций, передаче тех или иных звеньев системы органов внутренних дел другим органам (ИТУ, Госпожнадзор, Наркоконтроль и др.).
Чтобы лучше разобраться в данном вопросе, следует более детально охарактеризовать саму сферу внутренних дел.
Термином «внутренние дела» обозначается одна из сфер деятельности государства. Наименование рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически сложившееся содержание. Сфера внутренних дел является многоструктурной. Она включает в себя ряд сложных групп общественных отношений, которые связанны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
Каждая из таких групп является составной частью рассматриваемой сферы, и лишь в совокупности эти группы дают представление о сфере внутренних дел государства в целом.
Существующая взаимосвязь указанных общественных отношений, их специфика позволяют объективно рассматривать сферу внутренних дел как самостоятельный объект государственного управления, т. е. комплекс общественных отношений, выступающий в качестве управляемой системы.
Как уже было замечено, наряду с различными государственными органами специальными субъектами управления в данной сфере являются органы внутренних дел, возглавляемые МВД России.
При выполнении своих функций органы внутренних дел и их структурные элементы (звенья) вступают в управленческие и иные отношения. При рассмотрении системы данных органов в управленческом плане, обнаруживается закономерность, связанная с их способностью проявлять себя в двух ролях: как управляющих субъектов, так и управляемых объектов.
Управление осуществляется как внутри самой системы ОВД, с целью обеспечения эффективной деятельности структурных подразделений в решении стоящих перед ними задач, так и во внешней сфере во взаимоотношениях ОВД с гражданами, предприятиями и организациями. Представляется важным подчеркнуть внешне властный характер полномочий ОВД, поскольку они предоставлены им для управления субъектами, не состоящими с ним в иерархических связях. В этом проявляется одна из основных особенностей правоохранительных отношений с участием органов внутренних дел, выражающихся в юридическом неравенстве сторон[15].
Система органов внутренних дел построена по двум критериям: административно-территориальному и функциональному. Так, главное управление МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации, сформированы с учетом административно-территориального критерия, а управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, окружные управления материально-технического и военного снабжения – с использованием критерия функционального.
Целостность системы ОВД объясняется общими задачами и функциям, закрепленными за ними действующим законодательством. При этом задачи ОВД представляют собой круг тех вопросов, которые требуют своего непосредственного повседневного решения и направлены на достижения основной цели – защиты от противоправных посягательств жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства.
В решении этих задач участвуют все звенья органов внутренних дел, которые можно классифицировать в зависимости от масштаба обслуживаемой территории и специфики обслуживаемых объектов на федеральные, региональные, ОВД по субъектам РФ и местные органы внутренних дел; органы внутренних дел на транспорте; органы внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах[16].
Анализ юридической литературы и законодательства Российской Федерации позволяет выделить следующие элементы сущности и содержания органов внутренних дел:
· принадлежность к государственным органам исполнительной власти;
· системность в их построении;
· цель, связанная с защитой интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств, являющей понятия «внутренние дела»;
· осуществление деятельности в сфере внутренних дел;
· возможность применения мер принуждения, в том числе с использованием специальных средств и огнестрельного оружия, для выполнения стоящих перед ними задач.
Рассмотрев все перечисленные признаки в совокупности, можно вывести следующее определение: органы внутренних дел (как специальные субъекты правоохранительной деятельности) представляют собой возглавляемую МВД России систему органов исполнительной власти и их подразделений, осуществляющих публичные функции в сфере внутренних дел и наделенных в установленных законом случаях полномочиями по применению принудительных мер воздействия на участников контролируемых правоотношений[17].
Необходимым элементом правового статуса любого государственного органа, в том числе органа внутренних дел, является его компетенция.
При этом каждый орган внутренних дел, ровно как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, т. е. определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств, составляющих их элементов[18]. Так, управления (отделы) уголовного розыска, управления (отделы) государственной инспекции безопасности дорожного движения и другие подразделения имеют свои задачи и функции. Однако лишь МВД как целостная система способно решить задачи, возложенные на органы внутренних дел в полном объеме.
Система органов МВД представляет собой сложную, одновременно управляющую и управляемую социальную систему , включающую в себя в качестве элементов несколько порядков подсистем, в рамках которых управление осуществляется на различных уровнях. Сколько бы порядков систем не насчитывало то или иное образование, функционирующее в рамках единой системы МВД, нижний уровень управления непременно будет «обслуживать» сферу внешних управленческих воздействий и будет направлен на решение уже не собственно «управленческих», а сугубо служебных задач, решаемых органом внутренних дел или каким-либо из его структурных подразделений[19].