1) существующие в стране общие подходы к закреплению правового положения государственных органов;
2) природа главы государства как органа государственной власти.
Одним из основных является понимание главы государства как института государства, чья деятельность урегулирована нормами права. В значительной степени именно в этом понимании будет рассматриваться глава государства в данной статье.
В мире существует огромное разнообразие подходов к правовому закреплению порядка образования и деятельности главы государства5.
5См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика: Как избирается Президент. Президент и разделение властей. Полномочия главы государства. Президент и его команда. - М., 1996; Орлов А.Г. Политические системы стран Латинской Америки. - М. 1982; Комарова В.В. Глава государства и судебная власть (федеральный и региональный аспект) // Рос. судья. - М., 1999. №3. - С. 5-10.
Для раскрытия темы исследования важным видится выделение и рассмотрение стержневых черт и особенностей главы государства и связанных с ними различных вопросов деятельности вспомогательных органов при нём.
Следует различать главу государства юридического и правящего. Юридическим главой государства является государственный орган, названный таковым в основном законе и другом законодательстве государства. Например, Президент Российской Федерации в ч.1 ст.80 Конституции Российской Федерации прямо назван главой государства. Правящим главой государства можно назвать такой государственный орган, который прямо не называется таковым, но подобное его предназначение вытекает из законодательства6. Правящий глава государства – это орган государственной власти, обладающий основными полномочиями главы государства. Среди таких полномочий можно выделить:
1) представительство государства внутри страны и на международной арене (представительское);
2) участие в определении основных направлений внутренней и внешней политики, степень которой зависит от формы правления (управленческое, целеполагания);
3) назначение высших должностных лиц (дополнительное полномочие, так как для назначения высших должностных лиц могут использоваться самые различные подходы, а в нём участвовать органы государственной власти различных ветвей).
Возможно выполнение основных полномочий главы государства одним или несколькими органами с одновременным закреплением такого положения за другим государственным органом. При этом даже в межгосударственном общении, где правовые предписания и порядок имеют очень большое значение,
6См.: Дёггев Г. В. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы. - М., 2005. - С. 156-157; BalickiR. Konstytucyjnapozycjaglowypanstwawroznychsystemachrzadow // ActaUniv.wratislaviensis. - Wroclaw, 2000. №2177: Przegladprawaiadministracji, №43. - S. 137-155.
бывают случаи, когда в качестве полномочного, законного главы государства признаётся лицо, внешне не являющееся таковым.
Например, в советско-американских отношениях американского президента попросили напрямую писать Брежневу, как равному, что, пусть и не сразу, но было сделано7.
Несовпадение правящего и юридического главы государства встречается достаточно часто, что связано с существующими традициями, жёсткостью статусных норм и сложностью их изменения, тогда как старые нормы не могут быть изменены, но уже не соответствуют новой политико-правовой действительности, а также с другими обстоятельствами8. Такое несовпадение порождает сложности для правового исследования и решения вопроса о том, что отнести к его предмету, чтобы, с одной стороны, рассматривались существующие общественные отношения, а с другой – эти отношения были правовыми.
Для целей настоящей статьи подход к определению главы государства с точки зрения наличия соответствующих полномочий является наиболее оправданным, так как особенности деятельности состоящих при нём вспомогательных органов определяется не наименованием государственного органа, а участием в осуществлении таких полномочий. Поэтому, если какой-либо орган назван в качестве главы государства, но не наделён его правовыми возможностями, то он не может считаться главой государства в содержательном отношении. Деятельность вспомогательных органов при таком главе государства только по названию будет в своих сущностных свойствах значительно отличаться от деятельности вспомогательных органов при действительном главе государства.
Содержание её будет далеко от обеспечения государственных
7Добрынин А.Ф. Сугубо доверительно. Посол в Вашингтоне при шести президентах США (1962-1986 гг.). – М, 1997. С. 214-215.
8См. например: Шаповал В.Н. Британская конституция. Политико-правовой анализ. Киев, 1991; Гринстайн Ф. Личность и институт современного американского президентства // Социально-политический журнал. 1995. №2; Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. - М., 1993; Макаров А.А. Политическая власть в Японии: механизм функционирования на современном этапе. - М., 1988.
полномочий по управлению обществом. В связи с этим можно предложить понятие «правящий глава государства», то есть орган или совокупность органов, осуществляющих основные полномочия главы государства.
Вспомогательные органы при правящем главе государства в различных странах и составляют предмет настоящей статьи. При этом устройство главы государства как института безусловно оказывает влияние на особенности построения и работы вспомогательных органов при нём. Но в своих сущностных свойствах устройство и деятельность вспомогательных органов связаны с самой природой главы государства как государственного органа. Поэтому в дальнейшем, если не будет оговорено иное, речь пойдёт о правящем главе государства.
Представляется целесообразным выделить родовые и видовые признаки вспомогательных органов при главе государства. Для понятия «вспомогательные органы при главе государства» родовым является понятие «вспомогательные органы». Поэтому признаки вспомогательных органов будут родовыми признаками вспомогательных органов при главе государства.
Следует различать понятия «государственные органы», «органы государственной власти» и «вспомогательные государственные органы». Понятие «государственные органы» является родовым по отношению к понятиям «органы государственной власти» и «вспомогательные государственные органы». Государственными являются и органы государственной власти, и вспомогательные государственные органы9. Основное отличие между двумя видами государственных органов на первый взгляд состоит в том, что органы государственной власти наделены полномочиями по изданию общеобязательных нормативных правовых актов, то есть государственно-властными полномочиями, в то время как вспомогательные органы не обладают такими полномочиями и не несут конституционно-правовой ответственности.
9В дальнейшем, если иное не будет особо оговорено, под вспомогательными органами будут подразумеваться вспомогательные государственные органы.
Полномочия вспомогательных органов опосредованы полномочиями органов государственной власти, при которых создаются вспомогательные органы.
Следует отметить, что деятельность вспомогательных органов богаче данного обобщения. Например, в состав вспомогательного органа могут входить представители органов государственной власти (даже принадлежащие к различным ветвям власти). В таком случае решения вспомогательного органа могут воплощаться в виде правовых актов данных органов, оставаясь при этом именно решениями вспомогательного органа. Например, в Болгарии Консультативный совет по национальной безопасности (КСНБ) возглавляет президент. В его состав входят: председатель Народного собрания (парламента), министр-председатель (премьер-министр), министры обороны, иностранных дел, внутренних дел, финансов, начальник генерального штаба и по одному представителю от каждой парламентской фракции, то есть представители различных ветвей власти и государственных органов. Решения КСНБ воплощаются актами президента (большинство актов требует контрассигнатуры премьера или соответствующего министра)10.
Не все решения, принимаемые во вспомогательном органе при главе государства, выражаются в виде правового акта. Многие из них в силу особенностей стоящих перед вспомогательным органом задач, будучи правовыми и, в частности, конституционно-правовыми по природе, могут воплощаться в виде правового обычая, правового прецедента или подхода к толкованию правовых предписаний.
В то же время названный выше подход, использующий в качестве основания разграничения органов государственной власти и вспомогательных государственных органов наделение или ненаделение государственного органа правом издания от своего имени нормативных правовых актов, может использоваться как методологический приём для такого разграничения. Таким образом, органы государственной власти – это государственные органы,
10См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы. - М., 1997; Конституции государств Восточной Европы. - М., 1996.
обладающие правом издания нормативных правовых актов от своего имени, либо от имени уполномочившего их органа государственной власти. Иные государственные органы, чья деятельность направлена на обеспечение работы органов государственной власти, являются вспомогательными государственными органами. Соответственно можно выделить государственные органы двух видов:
1) наделенные правом самостоятельно принимать властно-обязывающие решения в форме нормативных правовых актов – органы государственной власти;
2) вспомогательные государственные органы, принимающие решения, направленные на обеспечение полномочий органа государственной власти, посредством принятия нормативных правовых актов органов первого вида. Вспомогательные органы являются пока малоизученным видом государственных органов11.