С начала 80-х гг. XX века наблюдается тенденция усиления порядка в построении государственной службы во вспомогательных органах при главе государства, более строгого определения численности государственных служащих, и повышения их профессионализма. Наиболее ярко названные тенденции проявляются на примере государств, имеющих значительную численность служащих во вспомогательных органах при главе государства, поскольку перестройки этих органов затрагивают положение и интересы многих десятков и даже сотен людей. Например, в США численность только ИУП сравнима с численностью всего государственного аппарата Великобритании или Франции. Если для стран Западной Европы изменения в государственном аппарате могут заключаться в увеличении (или уменьшении) численности государственных служащих на несколько человек, то для США с огромным количеством одних только федеральных служащих подобные нововведения приводят к ощутимым последствиям при создании (или сокращении) сотен должностных единиц.
Правовая многоукладность сохраняется и на современном уровне государственно-правового развития. Но меняется соотношение между укладами. Традиционный уклад оказывается сильно потеснён конституционным, законодательным и законореализующим укладом. Это связано, с одной стороны, с разрушением его основы - правосознания народа и сохранением такого ясного правосознания у относительно небольшого числа людей, а с другой - с проникновением его начал в три других уклада, его хотя бы частичное воплощение в их положениях. Можно сказать, что с охватом государством всё новых и новых областей общественной и даже личной жизни не только росли его влияние и значение, но оно само приобретало новые свойства, связанные с его новым местом в жизни. Это новое качество государства проявляется и в том, что конституционное право, как основной легитимный регулятор основополагающих отношений, связанных с его деятельностью, приобретало новые черты, превращаясь во влиятельный регулятор государственной и общественной жизни, в том числе деятельности вспомогательных органов при главе государства, то есть реальная практика работы данных органов начинает всё в большей и большей степени регулироваться формальным конституционным правом.
1.3. Источники права для вспомогательных органов при главе государства
Отсутствие нормативных правовых актов или наличие в них значительных пробелов и противоречий очень часто свидетельствует о сознательном создании почвы для злоупотреблений правом и иных неправовых действий. Содержательный подход учитывает и такую возможность, но он исходит именно из необходимости сочетания отношения, подлежащего воздействию и источника права. Если отношение по своей природе наилучшим образом будет урегулировано с помощью нормативного правового акта, то применяться должен именно нормативный правовой акт, область применения которого очень широка. Но если отношения для успешного правового воздействия на них требуют гибкости и допустимости широты толкования, какими не обладает нормативный правовой акт, то следует использовать подходящий источник права, например, правовой обычай. Ведь устойчивость и правовой характер, например, британской конституционной системы, признаваемой многими за образец, как представляется, в значительной степени связана с использованием источников права. Значимость подхода к использованию источников права проявляется ещё ярче, если сравнить Великобританию и Францию. Данные страны близки и географически, и в языковом, и в культурном отношении, имеют очень много общего в истории. И в той, и в другой стране происходила рецепция римского права, обе использовали обычное право при создании писаных источников. Но во Франции восторжествовал юридический легитимизм, в то время как в Великобритании признавалось и сохранялось значение и других источников права.
В результате, в Англии после событий XVII века мы наблюдаем удивительную стабильность функционировании конституционно-правовой системы, которая смогла успешно воспринять все требования меняющейся общественной жизни и соответствовать этим требованиям. Франция же, придерживаясь жёсткого легизма, имела множество конституций, но не имеет стабильной конституционной системы.
Пример Великобритании и Франции показывает, что при прочих соотносимых условиях подход к выбору источников права значительно влияет на работу всей системы права, включая конституционное право.
Возникает вопрос, являются ли конституционно-правовыми неписаные источники правового регулирования деятельности вспомогательных органов? Думается, следует дать положительный ответ на этот вопрос в отношении той части источников права, которые регулируют правоотношения, связанные с выбором моделей организации вспомогательных органов и наиболее существенными аспектами их деятельности, то есть отношения, являющиеся по своей природе конституционно-правовыми.
Отношения, с участием вспомогательных органов при главе государства регулируются не только конституционным правом, но и административным правом, трудовым правом и другими. Но основные отношения с участием вспомогательных органов при главе государства, определяющие смысл их существования, состоящий в обеспечении полномочий главы государства регулируются конституционным правом, его источниками. Иными отраслями права регулируются дополнительные отношения с участием вспомогательных органов, служащие обеспечению их основной деятельности (решение вопросов, связанных с работой вспомогательного органа при главе государства как человеческого коллектива и как юридического лица).
Говоря об источниках непосредственного правового регулирования конкретной деятельности вспомогательных органов при главе государства их можно подразделить на две основные группы в зависимости от источника создания:
1) правовые нормы, исходящие от главы государства;
2) положения, созданные самими вспомогательными органами.
Особенностью вспомогательных органов при главе государства является то, что они сами для себя создают правовые нормы, хотя полномочия по утверждению основных нормативных правовых актов, закрепляющих их деятельность, принадлежат главе государства. Но здесь складывается интересная ситуация. Вспомогательные органы при главе государства обеспечивают деятельность главы государства, в том числе её правовую составляющую (например, в Администрации Президента Российской Федерации данные обязанности возложены на Государственно-правовое управление). Они не только принимают, как и иные государственные органы, нормативные правовые акты по вопросам своей деятельности в пределах своих полномочий, закреплённых в посвященных данному государственному органу основополагающих предписаниях (положениях и т.п.), но и самостоятельно готовят соответствующие решения главы государства 30. Как известно, при достаточном уровне подготовки, тот, кто готовит решение в значительной
30 См.: Огородников A.A. Закономерности нормотворческой деятельности института президентства России / Ред.: Гурьева Е.А. М, 2001; Елисеев Б.П. Структура, функции и нормативные акты государственного органа: на примере Администрации Президента Российской Федерации. М., 2001.8 Например, руководитель вспомогательного органа при главе государства может издавать нормативное распоряжение по работе вспомогательного органа.
степени его предрешает. Получается, что вспомогательные органы не только создают для себя правовые нормы сами путём издания от своего имени нормативных правовых актов, регулирующих свою деятельность, но и в большой степени определяют содержание касающихся себя актов главы государства. В этом кроется опасность не только потери управляемости главой государства своими вспомогательными органами, но и выхода их за рамки правовых норм.
Здесь хочется ещё раз подчеркнуть необходимость конституционного контроля за источниками права для вспомогательных органов при главе государства. Конечно, в подготовке положений о том или ином ведомстве чаще всего участвует и само ведомство, но во всех случаях, кроме вспомогательных органов при главе государства, действует та или иная совокупность способов проверки их содержания (утверждение вышестоящим органом, согласование с другими ведомствами, регистрация уполномоченным органом и т.д.). В случае же со вспомогательными органами при главе государства эти способы не могут
быть признаны действенными, так как эти вспомогательные органы подчиняются только главе государства, а отношения с другими государственными органами (речь, в частности, идёт о ведомствах, относящихся к исполнительной ветви власти) по большей части основаны на неписаном подчинении государственных органов вспомогательным органам при главе государства.
Для регулирования деятельности вспомогательных органов при главе государства (например, в Российской Федерации - для АдминистрацииПрезидента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации) присущ «спящий» характер действия нормативных правовых актов, так как при обычном развитии событий отношения с их участием строятся на неписаной основе (в данном случае под обычным развитием событий понимается отсутствие опасных для главы государства сложностей в управлении страной, как-то противостояния ветвей власти, попытки государственного переворота, существенной угрозы военных действий, массовых беспорядков, вооружённого мятежа и т.д.). Применение многих норм происходит в спорных обстоятельствах, например, когда происходит столкновение интересов или точек зрения лиц и их объединений, обладающих значительным и сопоставимым влиянием на принятие решений по спорному вопросу. Другим примером могут послужить случаи, когда самому главе государства или кому-то из имеющих возможность повлиять на принятие подобного решения требуется показательное привлечение к ответственности кого-либо из служащих вспомогательных органов при главе государства. Применение писаных норм в спорных случаях происходит не само собой как следствие подпадания случая под диспозицию этой правовой нормы, а в результате действия неписаных правовых норм и усмотрения стороны в споре, обладающей наибольшим властным ресурсом.