Существование такой категории людей, как беженцы, не только влечет правовые последствия для государств, но и право и ответственность по их защите. В настоящее время данная обязанность возложена на Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН), являющееся представителем международного сообщества, но государства также могут выполнять функции по защите беженцев, хотя это не всегда связано с их материальными интересами и, как правило, они этой проблемой занимаются неохотно. Ныне, после всех событий, происшедших с 1939 г., ответственность стран происхождения основана не столько на концепции о попрании прав, сколько на нарушении, первоначальных обязательств, касающихся прав человека и основных свобод. Тем не менее, правовая теория остается несовершенной, если учесть отсутствие у субъекта международного права, уполномоченного осуществлять защиту, прав, которые четко соотносились бы с правами беженцев, а также неопределенность правовых последствий, возникающих, когда нарушение обязательств приводит к исходу беженцев. Долг государств — сотрудничать друг с другом в соответствии с Уставом ООН, но определение метода применения данного принципа в конкретных случаях, связанных с беженцами, требует осторожности. Поощрение "программ организованного выезда" как пример сотрудничества предполагает известное признание права покидать свою страну и въезжать в другую, которое ныне, как правило, не подкрепляется практикой государств. Принципы возмещения ущерба принимающим государствам также не разработаны. Правило, согласно которому "государства не должны "создавать" беженцев", является слишком общим и неполным. Тем не менее, действует неофициальный принцип, обязывающий государства проявлять осторожность в своих внутренних делах с учетом законных интересов других государств и сотрудничать в решении проблем беженцев. При необходимости такое сотрудничество может включать помощь в удалении или смягчение действия причин, вызывающих бегство, а также содействие по соглашению с другими государствами – процессам упорядоченного отъезда и воссоединения семей.
Ввиду неопределенного (и, возможно, бесперспективного) правового положения людей после бегства ныне все больше внимания уделяется методам и средствам предупреждения оттока беженцев. Осуществление прав человека и основных свобод зависит, по крайней мере, частично, от способности отдельных лиц и групп участвовать в жизни нации и политической системы и извлекать из них пользу, а также от разумной посылки, согласно которой право властей управлять зависит от волеизъявления народа на периодических и подлинных выборах. Ответственность государства, в свою очередь, вытекает из факта его контроля над территорией и жителями. A priori отдельные лица и группы должны иметь возможность свободно осуществлять права человека на территории, с которой они связаны общественным фактом или принадлежностью, имеющими международное значение; самоочевидно, что такое положение наиболее вероятно не тогда, когда оно навязывается извне, а там, где господствует национальное демократическое и представительное правление, гражданское общество и правопорядок.
Хотя право искать убежища от преследований и угрозы пыток и другого подобного ущерба крайне важно для сохранения людьми жизни и свободы, оно не подменяет требования о наиболее полной защите прав человека на родине. Демографическое давление — явление не только статистическое:
оно связано и с миграцией из сельской местности в города, с военными и социальными конфликтами, слаборазвитостью, недостаточной или непоследовательной демократизацией и с ощущаемой людьми неспособностью или утратой способности воздействовать на свои жизненные перспективы. Однако столь же ясно, что в ответ относительно развитый мир нередко ограничивается принятием мер у своего парадного подъезда или черного хода; отсюда стремление навесить побольше замков, "завинтить гайки", усилить стены и укрепить заборы, склонность к половинчатым мерам, а не реальным решениям.
Все это создает далеко не радужный фон для спектра норм и принципов, составляющих международно-правовую систему защиты беженцев.
1.Статус беженца: основания предоставления.
Термин «беженец» является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. При обыденном употреблении он более широк и менее ограничен, обозначая любого, кто бежит, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера, которые он считал нетерпимыми. Куда бежит человек — неважно: речь идет о бегстве от несвободы и от опасности. Причин для бегства также может быть множество: это и угнетение, и угроза для жизни или свободы, преследования, лишения, чудовищная нищета, война или гражданский конфликт, стихийные бедствия, землетрясения, наводнения, засуха, голод. Обыденное значение слова «беженец» подразумевает, что заинтересованному лицу возможно и должно оказать помощь и при необходимости защищать от причин, вызвавших бегство, и от его последствий. Поэтому из категории беженцев нередко исключаются «беглецы» от правосудия — лица, спасающиеся от уголовного преследования за нарушение общего, не имеющего политического аспекта закона.
Для международного права государства еще больше ограничили содержание понятия «беженец». Например, в него не включаются «экономические беженцы» (сам этот термин обычно не употребляется). Решение их проблем, возможно, относится к сфере международной помощи и развития и не связано с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неограниченного времени на территории другого государства.
Тем не менее, государства настаивают на довольно ограничивающих критериях при выявлении тех, кто может пользоваться статусом беженца и убежищем либо защитой на месте. В отношении жертв стихийных бедствий сам факт наличия особых потребностей может быть достаточным основанием, но в отношении жертв ситуаций или бедствий, вызванных человеком, требуется наличие дополнительных факторов. Таким образом, цель создания любого определения или описания категории беженцев — обосновать и облегчить предоставление помощи и защиты; более того, в случае, если положение лица соответствует необходимым критериям, это свидетельствует, что оно может претендовать на соответствующие права или льготы. Поэтому, определяя характеристики категории беженцев в соответствии с международным правом, следует анализировать традиционно выделяемые источники — договоры и практику государств, принимая во внимание также практику и процедуры различных органов, учрежденных международным сообществом для решения проблем беженцев.
Особенно остро проблема массового исхода людей встала в двадцатом веке. В связи с первой и второй мировыми войнами миллионы людей вынуждены были покинуть свои дома и искать защиты у сопредельных государств опасаясь расовых и национальных гонений, угрозы физической расправы над ними и их близкими, а также над членами их семей. Проблема беженцев получила глобальный характер. В решении этой проблемы необходимо было объединение усилий многих государств и их правительств.
Одни из первых шагов для решения этого вопроса были сделаны в договорах и соглашениях, заключённых под эгидой Лиги Наций. В них был использован групповой, или категорийный, подход. Обстоятельство, что какое-либо лицо находится за пределами страны своего происхождения и не пользуется защитой правительства этого государства, составляло необходимое и достаточное условие. Например, ''русские беженцы'' в 1926 году определялись, как любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Советских Социалистических Республики не приобрели иного гражданства. В данном случае пребывание лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашений была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения.
Аналогичный подход был использован в соглашениях 1936 г. о лицах, бежавших из Германии, получивших дальнейшее развитие в статье 1 Конвенции 1938 г. Под действие этой статьи подпадали:
а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии;
б) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии.
Статья 1 (2) исключала из данного определения лиц, покинувших Германию исключительно по личным причинам.
В том же году на встрече в Эвиане государства-участники постановили учредить Межправительственный комитет по делам беженцев, главной целью которого стало бы «облегчение вынужденной эмиграции из Германии (включая Австрию)». В сферу деятельности Комитета попадали те, кому еще предстояло эмигрировать вследствие своих политических убеждений, вероисповедания или расы, а также те, кто уже уехал по этим причинам и не обосновался в других странах. В апреле 1943 г. на Бермудской конференции мандат Комитета был существенно пересмотрен и распространен на «всех лиц кем бы они ни были, которым в результате событий в Европе пришлось или, возможно придётся покинуть страну своего проживания вследствие опасности для жизни или свобод по причине их расы, религии или политических убеждений».