Отметим, что, не зная прошлого, трудно понять настоящее и невозможно предвидеть будущее. Поэтому начнем рассмотрение имеющегося опыта с планов социально-экономического развития городов и регионов в советский период.
Как известно, в СССР господствовала командно-административная система, одним из важнейших параметров которой было директивное планирование. Но директивные планы были ориентированы преимущественно на развитие ресурсного и военно-промышленного комплексов.
В его основе лежат директивный план, который охватывает буквально все виды деятельности, централизованно устанавливаемые фиксированные цены на все виды товаров и услуг, и централизованное материально-техническое снабжение. В этой системе центральные органы власти определяют, что производить, как производить и для кого производить, т.е. кому предназначены результаты деятельности.
В директивных планах все расписывается вплоть до винтика. Любые отклонения от плановых заданий должны быть обязательно санкционированы свыше, так как иначе вступают в силу заложенные в директивный механизм управления репрессивные рычаги и меры принуждения. Инициатива, не одобренная государственными органами власти и управления, не только не приветствуется, а жестко пресекается.
Экономические реформы, осуществляемые сегодня в России, объективно способствуют усилению внимания к территориальному аспекту управления. Именно на региональный и местный уровни перенесен центр тяжести практического решения многих территориальных социально-экономических проблем. От того, насколько успешно здесь будут проходить процессы реформирования и развития экономики, зависят результаты социально-экономического развития страны в целом.
Эти факторы являются существенным стимулом реформирования территориального управления и его важнейшей функции планирования. Суть этих преобразований состоит не в отказе от планового, централизованного начала, а в переходе от директивного к индикативному, направляющему планированию, имеющему стратегический характер. В Современных условиях развития рыночных механизмов плановое регулирование является объективной необходимостью, но требует использования адекватных форм, принципов и методов.
Анализ мирового опыта территориального управления убедительно подтверждает, что разумное сочетание централизованного планового управления и рыночных механизмов саморегуляции не только возможно, но даже необходимо. Основная черта современного планирования состоит в отказе от директивных методов и переходе к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на данной территории, а также с населением. Процесс перехода к новой идеологии муниципального планирования и управления основан на системном применении научных прогнозов, стратегического управления, целевых программ, балансовых расчетов, современных методах принятия управленческих решений.
1.3. Реформирование городского хозяйства и его переход на рыночные отношения
С внедрением рыночных отношений произошли существенные изменения.
Городское хозяйство до сих пор остается наиболее отсталой отраслью городской экономики, которая сдерживает реализацию национальных проектов по обеспечению доступности комфортного жилья, развитию здравоохранения и образования и нуждается в коренной реструктуризации на основе создания конкурентной среды.
Реконструкция предприятий представляет собой комплекс мероприятий, включающий не только текущее антикризисное управление (реструктуризация долгов, сокращение дебиторской задолженности, текущих расходов, складских запасов, неденежных расчетов и т.д.), но и развитие стратегического менеджмента, связанного с инвестициями в обновление и диверсификацию производства, развитие центров финансовой ответственности, системы бюджетирования и т.д.
Критерием эффективности реструктуризации является конкурентоспособность предприятия как звена межотраслевого воспроизводственного комплекса на данном сегменте рынка. На этом основаны взаимосвязь и разделение основных направлений реструктуризации – информационно-маркетингового, технологического, организационного, кадрового и финансового, отличия реструктуризации предприятий от реинжиниринга.
Эффективная реструктуризация кризисных предприятий, к которым относится большинство предприятий городского хозяйства, невозможна без реформы всего этого мезоэкономического межотраслевого комплекса и системы управления городом. Федеральная программа реформы ЖКХ до сих пор не привела к реструктуризации и сокращению доли убыточных предприятий городского хозяйства, не устранила содержание неэффективных муниципальных предприятий и безадресные социальные льготы. Городское хозяйство представляет собой территориальный межотраслевой комплекс и основной объект регионального управления, ключевое звено городской экономики. В его составе насчитывается более 30 отраслей и видов деятельности. На его долю приходится ¾ основных фондов городского хозяйства. До сих пор оно существует в основном на дотации из бюджетов разного уровня. Затраты ЖКХ достигают 70% расходной части местных бюджетов, однако этих средств хронически не хватает. В результате растет степень изношенности основных фондов во многих регионах – более 60%. 1/3 инженерных коммуникаций в России имеет 100% износ.
Реструктуризация городского хозяйства основана на создании в нем конкурентной среды при одновременном повышении эффективности государственного и муниципального регулирования. Создание конкурентной среды позволяет сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек производителей услуг, поскольку рост их стоимости в значительной степени связан с монополией предоставляющих услуги организаций.
Для создания конкурентной среды в городском хозяйстве необходима установка счетчиков воды и тепла, ликвидация монополии муниципальных предприятий на предоставление услуг, переход от финансирования организаций по сметам и штатным расписаниям к оплате реально оказанных услуг с учетом их качества.
Суть реформы заключается в отказе администрации от управления объектами городского хозяйства при сохранении значительной части имущества в государственной собственности. Основные принципы реформирования базируются на создании конкурентной среды в пяти сферах городского хозяйства: жилищно-коммунальной, энергетики и инженерного обеспечения, городского транспорта, благоустройства и дорожного хозяйства, обращения с отходами на базе замены государственного управления госрегулированием. Вместо прямого субсидирования отраслей и непосредственного управления городская администрация должна оплачивать услуги, производимые компаниями разных форм собственности. В тех случаях, когда услуги оказываются непосредственно населению, горожане должны платить за них сами. Бюджетные субсидии поступают на лицевые счета граждан. Передав права распоряжения бюджетными средствами от предприятий городского хозяйства самим гражданам – субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании средств, город откажется от практики централизованного решения локальных задач по содержанию жилищного фонда, предоставлению транспортных услуг и т. д.
Конкурентная среда обеспечивает повышение эффективности функционирования городского хозяйства, современное качество услуг, общее снижение расходов на содержание городского имущества. Дополнительные финансовые ресурсы привлекаются для модернизации этого имущества.
Отделение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда позволит, во-первых, перейти на полную оплату стоимости услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан; во-вторых, потребители смогут непосредственно влиять на объем и качество услуг на основе конкурсного отбора управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене; в-третьих, стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг).
Финансовое оздоровление предприятий городского хозяйства предполагает решение следующих основных проблем:
1) определение источников инвестиций и формирования эффективного механизма целевого финансирования коренной реконструкции всей системы городского хозяйства, увеличение объема жилищного строительства в соответствии с целями национального проекта;
2) переход к самофинансированию (бездотационности) городского хозяйства на основе развития конкуренции, договорных (контрактных) отношений, оплаты реально предоставленных и необходимых услуг с учетом их качества;
3) установление обоснованных цен на услуги городского хозяйства при эффективном контроле, прежде всего тарифов естественных монополий, со стороны заказчиков и конечных потребителей;
4) формирование системы адресной финансовой помощи лицам с ограниченной трудоспособностью для оплаты услуг ЖКХ на основе законодательно установленных стандартов.
Теоретической основой формирования конкурентной среды в городском хозяйстве является современная эволюционная теория, которая рассматривает конкуренцию как соперничество независимых и обладающих неявным знанием конкретных условий хозяйствования экономических объектов за освоение нововведений, позволяющих увеличить свою долю на рынке. При переходе к постиндустриальной информационной экономике содержание и формы конкуренции существенно изменяются, развивается аутсорсинг, стратегические альянсы и другие формы совместной инновационной деятельности конкурирующих компаний, в том числе на глобальном уровне. При этом существенно изменяется антитрестовское законодательство, оно не ограничивает консолидацию капитала, если она способствует инновационному развитию и не приводит к формированию монопольных цен.