Следовательно, таможенный союз можно рассматривать как особый союз (объединение) государств, именуемый конфедерацией.
В качестве конфедерации можно рассматривать и Европейский союз (ЕС), сначала выступавший как Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), затем как Европейское сообщество. Первоначально это был прежде всего таможенный союз. Затем Сообщество приобрело компетенцию заключения международных договоров применительно к исключительным экономическим зонам своих государств-членов в морском пространстве, а в дальнейшем предполагает стать также валютно-финансовым союзом. Реализуя свои международные полномочия, Европейское сообщество подписало, в частности, Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. и заключило ряд договоров с третьими государствами об использовании экономической зоны своих государств-членов.
Следовательно, ЕС также следует рассматривать как конфедерацию государств в сфере торгово-экономических и частично морских взаимоотношений с третьими государствами, круг правомочий которой расширяется. Возможная тенденция развития — образование единого федеративного государства, хотя последнее, видимо, перспектива отдаленного будущего.
Конечно, решения органов конфедерации могут приниматься либо консенсусом, либо определенным большинством государств-членов. В любом случае они для них юридически обязательны в силу учредительного договора конфедерации. Требуется, в частности, унифицировать внутреннее законодательство государств-членов, касающееся правового положения их национальных физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность в сфере компетенции конфедерации. Это достигается путем придания юридической силы соответствующим актам конфедерации в силу ратификации государствами-членами учредительного договора конфедерации и соответствующей отсылки к нему в конституции или ином законе члена конфедерации либо путем издания государствами-членами специальных о том юридических актов.
Для межгосударственных правоотношений с созданием конфедерации или наднациональной международной организации возникают существенные трудности. Так, создавая таможенный союз, государства-члены должны денонсировать свои торговые договоры с третьими государствами, а союз в целом должен заключить с ними новые торговые договоры. Однако дело это многотрудное и продолжительное, поскольку третьи государства приобрели по прежним договорам весьма важные права и не могут и не хотят в одночасье оказаться лишенными этих прав. Поэтому требуется определенный переходный период для урегулирования возникших проблем. Для ЕС этот переходный период составил почти 12 лет.
Выше имелись в виду объединения государств (конфедерации) как институции, не сводящиеся только к соглашениям. Последние являются лишь их учредительными актами. Однако в принципе экономическая интеграция может существовать и на основе соглашения. Генеральное соглашение о торговле и тарифах (ГАТТ), ныне Всемирная торговая организация, помимо исключений из режима наибольшего благоприятствования для таможенных союзов и зон свободной торговли, предусматривало также исключения в пользу «предварительных соглашений», ведущих к образованию какого-либо таможенного союза или зоны свободной торговли.
Тем не менее ряд принципиальных вопросов, касающихся юридического статуса наднациональных организаций, был разрешен международным сообществом государств в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
При разработке этой Конвенции возникла необходимость учесть, что государства — члены Европейского сообщества передали этому объединению свои правомочия (компетенцию) заключать международные договоры об использовании третьими государствами ресурсов своих исключительных экономических зон. Но сделано это было в общем виде, применительно ко всем возможным наднациональным организациям (конфедерациям).
Статья 305 Конвенции предусмотрела возможность участия в ней некой «международной организации согласно Приложению IX», а это Приложение установило, о какой международной организации идет при этом речь и каковы именно условия ее участия в Конвенции.
Иными словами, государства-законодатели отказались так или иначе именовать такую организацию, что мы и делаем, называя ее наднациональной или конфедерацией. Однако они указали на ее сущностные признаки.
Приложение IX включает восемь весьма обширных статей, содержащих множество отдельных положений. Привести их полностью и тем более проанализировать в данном случае не представляется возможным. Приведем лишь некоторые статьи Конвенции и кратко изложим отдельные положения других статей.
Статья 1, озаглавленная «Употребление термина «международная организация», гласит:
«Для целей статьи 305 и настоящего Приложения термин «международная организация» означает учрежденную государствами межправительственную организацию, которой ее государства-члены передали компетенцию в вопросах, регулируемых настоящей Конвенцией, в том числе компетенцию по заключению договоров, относящихся к таким вопросам».
С нашей точки зрения, даже применительно к потребностям Конвенции, это определение далеко от совершенства. Однако оно официально сформулировано на межгосударственном уровне. И суть рассматриваемого явления — передача государствами — членами межгосударственного объединения своей конкретной компетенции этому объединению.
В то же время, согласно Приложению, наличие указанной международной организации само по себе недостаточно для того, чтобы на нее распространялись положения Конвенции.
Чтобы стать участником Конвенции, наднациональной международной организации (конфедерации) необходимы следующие условия:
— большинство ее государств-членов должны стать участниками Конвенции;
— организация и ее государства-члены должны сделать заявления, содержащие конкретный перечень вопросов, в отношении которых организация приобрела соответствующую компетенцию и государства-члены ей передали таковую, а также указывающие характер и рамки такой компетенции организации;
— государства — участники организации и Конвенции обладают компетенцией во всех вопросах, регулируемых Конвенцией, в отношении которых они заявили, уведомили или сообщили о передаче этой организации компетенции;
— участие организации в Конвенции не дает каких-либо прав, ею предусмотренных, государствам — членам организации, не являющимся участниками Конвенции;
— в случае конфликта между обязательствами организации по Конвенции и ее обязательствами, вытекающими из условий соглашения об ее учреждении, преимущественную силу имеют обязательства по Конвенции.
Следовательно, в положениях Конвенции нашли отражение определенные общие условия учреждения и деятельности наднациональных организаций или конфедераций государств как таковых, однако далеко не все. Рассмотрим некоторые из них.
Так, одно из основных свойств конфедераций, обозначенных в Конвенции, — их компетенция (правомочие) заключать международные договоры. Но, спрашивается, какими нормами международного права, какой его отраслью или подотраслью регулируется порядок заключения таких договоров, устанавливается их действительность или недействительность, помимо основных принципов международного права?
Ответ возможен лишь один: ясно, что такими нормами не являются нормы, касающиеся межгосударственных договоров, кодифицированные в Венской конвенции о международных договорах 1969 г., поскольку конфедерации государствами не являются. Очевидно также, что нормы Венской конвенции о праве международных договоров 1986 г. также неприменимы. На конференции, принимавшей текст этой Конвенции, была справедливо исключена разработанная Комиссией международного права пресловутая ст. 36-бис, предусматривавшая некоторые условия, при наличии которых на конфедерации распространились бы положения этой Конвенции, поскольку все необходимые такие условия она не охватывала, да и вообще сферой действия этой Конвенции являются договоры между государствами и международными организациями или между последними, а конфедерации не являются международными организациями в смысле этой Конвенции.
Где же выход из создавшегося положения? Его, в частности, находят, указывая (это имеет место и в Приложении IX к Конвенции), что те или иные нормы международного права mutatis mutanadis применимы и к ситуации конфедераций. Но это латинское выражение означает: при условии необходимых изменений или уточнений. Однако каких именно — остается загадкой. Радикальный же путь — формулирование системы норм о праве договоров между государствами и их конфедерациями либо между специальными международными организациями или особыми объединениями государств, так или иначе терминологически обозначенными.
Другая крупная проблема, практически совершенно не решенная, — это проблема международной ответственности конфедераций. В Приложении IX к Конвенции ей посвящена ст. 6 «Ответственность», которая устанавливает:
«1. Участники, обладающие компетенцией согласно статьи 5 настоящего Приложения, несут ответственность за невыполнение обязательств или любое другое нарушение настоящей Конвенции.
2. Любое государство-участник может обратиться к международной организации или ее государствам-членам, которые являются государствами-участниками, с просьбой предоставить информацию о том, кто несет ответственность в отношении любого конкретного вопроса. Организация и соответствующие государства-члены предоставляют такую информацию. Непредоставление такой информации в разумный срок или предоставление информации противоречивого характера влечет за собой солидарную ответственность».
Сказать, что п. 2 что-либо проясняет, значит погрешить против истины. Наоборот, он запутывает ситуацию.