В ст. 12 Основ федеральной жилищной политики особо выделен с учетом специального целевого назначения такой вид жилищного фонда, как жилищный фонд социального использования. Называет такой вид жилищного фонда и п. 1 ст. 672 ГК. Жилищный фонд специального использования – это совокупность всех жилых помещений, включая жилые дома, квартиры и иные жилые помещения, заселенных на условиях договора социального найма и представленных в пределах норма жилой площади, а также жилые помещения в коммунальных квартирах, специализированные дома и жилые помещения в них. Жилищный фонд социального использования согласно ст. 12 Основ федеральной жилищной политики формируется из государственного, муниципального и общественного жилищных фондов местной администрацией, государственными муниципальными предприятиями, учреждениями. Из ст. 672 ГК следует, что фонд социального использования создается только за счет жилых помещений из государственного и муниципального жилищных фондов. Л.М. Пчелинцева и С.В. Пчелинцев[14]считают, что норма ст. 672 ГК по данному вопросу более согласуется с положениями Конституции Российской Федерации и части первой ГК о праве собственности.
Учитывая полноту данной в Основах федеральной жилищной политики классификации видов жилищных фондов в Российской Федерации, а также несоблюдение в них же единства классификационного критерия, в юридической литературе предлагаются и иные подходы к определению видов жилищных фондов. В частности Ю.К. толстой[15] полагает целесообразным классифицировать жилые помещения не по формам собственности, а в зависимости от оснований их предоставления гражданам: А) жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма;
Б) жилые помещения , предоставляемые по договору коммерческого найма;
В) жилые помещения в домах жилищно-строительных и жилищных кооперативов;
Г) жилые помещения, находящиеся в собственности граждан;
Д) служебные и специализированные жилые помещения;
Е) жилые помещения. Предоставляемые в пользование гражданам по иным основаниям.
П.И. Седугин[16] читает возможным исходить при определении видов жилищных фондов не только из этого принципа, но также и из назначения жилых помещений. В зависимости от этого можно выделить жилищный фонд социального использования (жилые помещения, предоставляемые гражданам для проживания в режиме социального использования) и жилищный фонд, используемый на коммерческих началах (т.е. для использования по договору найма жилого помещения с целью извлечения прибыли).
Исходя из положений Конституции Российской Федерации и ГК , П.В. Крашенинников[17]предлагает исходить при классификации жилищных фондов из двух признаков:
1) Принадлежность к той или иной форме собственности. По данному признаку жилищный фонд подразделяется на три вида:
а) частный жилищный фонд (включая собственный жилищный фонд и жилищный фонд жилищный и жилищно-строительных кооперативов;
б) государственный жилищный фонд;
в) муниципальный жилищный фонд. В зависимости от использования. По этому признаку жилищный фонд можно разделить на четыре группы: социальный, коммерческий, индивидуальный и специализированный. Таковы основные понятия жилищного законодательства Российской Федерации.
В различные исторические периоды и в разных странах критерии достаточной обеспеченности жильем являлись разными, а потому потребность человека в жилье удовлетворялась неодинаково и в различных формах. Причем необходимая степень обеспеченности жильем, как правило, зависела от уровня развития государства, его материальных возможностей и существующей в нем общественно-политической системы, являющейся определяющим для норм права, регулирующих основания и порядок обеспечения жильем граждан.
В СССР основной формой удовлетворения жилищных потребностей граждан являлось бесплатное предоставление жилья за счет государства, нуждающимся в улучшении жилищных условий лицам по установленным действовавшим тогда законодательным нормам.
Привлечение личных средств граждан для решения жилищной проблемы носило эпизодический характер и получило распространение лишь в последний период существования СССР. С учетом сложившихся форм удовлетворения жилищных потребностей граждан и исходя из закрепленного ст. 44 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г. права граждан на жилище в советский период понимались как гарантированная для каждого гражданина возможность быть обеспеченным (обладать) постоянным жилищем, отвечающим по размеру и качеству установленным требованиям, либо как право получить в установленном порядке жилое помещение в домах государственного или общественного жилого фонда либо в домах жилищно-строительных кооперативов, а также иметь в собственности дом в соответствии с действующим законодательством[18]. Граждане СССР имели юридическую возможность (право) стабильного обладания жильем и, во-вторых, юридическую возможность (право) получения при определенных условиях другого жилища в домах государственного или общественного жилищных фондов, в домах жилищных (жилищно-строительных) кооперативов либо приобретения жилья в собственность[19]. То есть выделялись два основных элемента права на жилище:
А) гарантированная государством возможность пользования гражданином имеющимся у него жилищем;
Б) обязанность государства содействовать обеспечению каждого гражданина жильем[20].
Вместе с тем в советском законодательстве отмечалось, что хотя право на жилище и означает гарантированную возможность граждан удовлетворить жилищные потребности (получение нового жилого помещения, улучшение жилищных условий, постройка или приобретение жилого дома, бессрочное пользование имеющейся жилой площадью), однако лишь при соблюдении определенных условий, при которых гражданин признается нуждающимся в жилье.
Поэтому государством в соответствующих законодательных и нормативных актах устанавливался критерий нуждаемости граждан в жилье и порядок приема их на учет в качестве таковых, а также порядок предоставления жилых помещений[21].
В наше время, помимо ранее существовавших: неприкосновенности жилища, экономической доступности жилища, устойчивости субъективных жилых прав, защиты жилищных прав и законных интересов граждан, содействия государства жилищному строительству и др., принято также относить обеспечение здоровой среды обитания; жилой среды, достойной цивилизованного человека, что соответствует нормам международного права[22]. С учетом требований современного конституционного, гражданского и жилищного законодательства также необходимо обратить внимание на то, что в Российской Федерации право граждан на жилище охватывает не только возможность непосредственного улучшения жилищных условий, но также неприкосновенность жилища и свободу выбора места жительства[23]. П.И. Седугин[24], характеризуя сущность права граждан на жилище, отмечает, что право на жилище:
А) по своей юридической природе является государственно-правовым институтом;
Б) имеет многолетний характер;
В) является неотчуждаемым, поскольку относится к числу основных конституционных прав граждан.
Прав на жилище не может быть изъято государством у гражданина или ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Рассматривая содержание права на жилище, Ю. К. Толстой и А.П. Сергеев[25]обращают внимание на то, что данное право может возникнуть в силу разных оснований и всегда является само по себе элементом жилищных правоотношений, которые предоставляют собой собирательное понятие, охватывающее разные правоотношения (по эксплуатации и управлению жилищным фондом, обеспечению его сохранности и др.), включающие также отношения по предоставлению жилых помещений.
С учетом вышесказанного можно дать определение о сущности граждан на жилище: право на жилище – это гарантированная законом возможность приобретения гражданином жилища по тем или иным основаниям и стабильного пользования или в условиях свободы выбора места жительства и цивилизованной среды обитания при обеспечении государством гарантий неприкосновенности жилища и недопущении произвольного его лишения. Так считают Л.М. Пчелинцева и С.В. Пчелинцев[26].
Важное значение в механизме реализации права граждан на жилище имеют юридические гарантии этого права. Юридические гарантии права граждан на жилище – закрепленные законодательством Российской Федерации и ее субъектов средства (способы) и специальные меры, направленные на удовлетворение прав и интересов граждан в жилищной сфере, среди которых различаются условия, которые обеспечивают правомерную реализацию права на жилище (гарантия реализации права) и условия их защиты (гарантии защиты прав).
К юридическим гарантиям реализации права граждан на жилище относятся также меры, выраженные в правовых нормах, как например:
А) оборудование жилищного фонда социального использования за счет государственного и муниципального жилищных фондов и предоставление в нем жилых помещений в нем в порядке очереди нуждающимся в жилье малоимущим и другим указанным в законе гражданам в бессрочное пользование по договору социального найма (ст. 672 ГК; ст. 12 Основ федеральной жилищной политики);
Б) установление требований, которым должно отвечать предоставляемое гражданину по договору социального найма жилое помещение (ст. 40-41 ЖК), а также требований к объекту договора коммерческого найма жилого помещения (ст. 673 ГК);