Если рассматривать процесс выбора проблем и определение целей государственной политики как деятельность социальных слоев и групп, отстаивающих свои интересы (модель развития политики «снизу - вверх»), то основными этапами данного процесса являются:
1) восприятие и выделение проблем социальными слоями населения и государственными органами власти;
2) объединение и организация социальных слоев, которые не только осознали эти проблемы, но и проявляют заинтересованность в их решении путем создания своих организаций и структур;
3) представительство и участие, т. е. деятельность, связанная с желанием социальных слоев или организованных групп (групп интересов) непосредственно участвовать в разработке и осуществлении государственной политики в определенной области на ее различных этапах.
Однако возникает вопрос о том, обладают ли эти группы достаточными знаниями о сущности и причинах возникновения данной проблемы, а также о путях и средствах ее решения, исходя из имеющихся ресурсов, в рамках принятого законодательства и существующих моральных норм.
В демократическом государстве имеется множество каналов и механизмов, позволяющих доводить до власти список актуальных проблем через политические партии, СМИ, группы интересов и т.д. Существует несколько факторов, способствующих привлечению внимания государства к общественным проблемам, т. е. к явлениям или событиям, которые воспринимаются населением как требующие внимания всего общества, так чтобы они стали государственными проблемами, т. е. потребовали конкретных действий органов власти. Это такие факторы, как:
• важность и серьезность проблемы для общества и государства;
• внимание к ней большого числа людей, выступающих за ее решение;
• наличие варианта легкого решения проблемы.
Таким образом, анализ процесса постановки и определения проблем перед государством предполагает изучение следующих компонентов;
• событий или явлений, затрагивающих интересы общества или власти;
• организаций и групп, обладающих соответствующими ресурсами и влияющих на проблему;
• степени участия и вовлечения этих групп и организаций в процесс разработки государственной политики;
• структуры политического процесса и механизмов обратной связи.
После выделения и осознания важности общественных проблем, государственные органы власти должны провести анализ этих проблем, который в общем сводится к ответу на вопросы: кто, что, когда, где, почему и как? Для этого необходимо:
• определить содержание и характер проблемы;
• выявить границы и масштаб проблемы;
• определить и уточнить основные цели и задачи политики в этой области;
• провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему;
• исследовать политику в этой области и современное законодательство;
• изучить потенциальные выгоды и потери для различных социальных групп и участников реализации политики;
• классифицировать проблемы для уточнения областей решения;
• выделить аспекты проблем, которым надо уделить главное внимание; •^определить цели и направления разрабатываемой государственной политики.
Это является первоначальным этапом, за которым обычно следуют другие шаги в рамках работы государственного аппарата по анализу общественных проблем, что позволяет изучить следующие вопросы:
• как возникают проблемы;
• как они выделяются в политике;
• какие возможны действия по их решению;
• каковы приоритеты действий;
• какой должна быть система их решения.
Этап определения и анализа проблем, без сомнения, является одним из самых важных и ответственных, так как от его результатов зависят направление и эффективность дальнейших действий государственной власти. Здесь необходимо определить характер проблем, а именно:
• истинные и ложные проблемы (проблемы-фантомы);
• проблемы-причины и проблемы-следствия (симптомы);
• главные и второстепенные проблемы.
Необходимо проблемы классифицировать и выявить все аспекты взаимоотношений между ними, чтобы на основе проведенного исследования можно было построить «древо проблем», начиная с главной проблемы и переходя затем к проблемам первого, второго и последующих уровней.
На основе уяснения значимости и необходимости, решения общественных проблем происходит определение целей и приоритетов государственной политики. Из всего списка проблем, стоящих перед государством, необходимо выделить приоритетные, что всегда представляет довольно сложную задачу, учитывая групповые и общенациональные интересы, которые за ними стоят. Постоянно возникают вопросы: что делать в первую очередь? какая проблема является наиболее важной? куда направить основные финансовые ресурсы? Власть может действовать, исходя из конъюнктурных соображений, когда главное значение приобретает вопрос быстрого решения проблем, при этом основную роль играют текущая ситуация, общественное мнение или политическая мода; либо опираясь на стратегические цели и определенные ценности: безопасность, стабильность, демократию и др.
Ситуация усложняется тем, что имеются традиционные пристрастия к определенным проблемам отдельных влиятельных групп и слоев общества, заинтересованных в их решении, которые они пытаются выдвинуть на первый план, что позволяет извлечь из этого выгоду и получить преимущество перед другими слоями.
Постоянной задачей правительства является рационализация государственной политики, что означает определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка и стимулирование на основе заданных критериев - экономических, социальных и др.
Главными являются три вопроса:
можно ли объективно определить приоритеты и какова роль политических факторов?
можно ли измерить приоритеты и какие методы являются наиболее надежными?
как практически определить приоритеты и кто должен это делать?
К вопросу определения приоритетов возможно несколько подходов, реализуемых в работе органов государственной власти.
1. Политический подход. Выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит в первую очередь от таких факторов, как расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов и особенность политической культуры. Большое значение имеет при этом учет особенностей «политического цикла» в данный период времени, так как начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики.
2. Субъективный подход. Приоритеты выбираются в результате иррационального поведения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами и восприятием существующей ситуации структурами и индивидами, которые должны и имеют возможность сделать выбор. Здесь на первый план выходят такие показатели, как а) восприятие и осознание ситуации и б) стандарты или нормы, имеющие отношение к данным проблемам, что в целом позволяет изменять приоритеты путем воздействия на сознание и психику политиков или социальных групп.
3. Объективный подход. С целью избавления от субъективизма и политиканства часто, особенно при решении конкретных вопросов, применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и рационально оценить важность проблем или целей. Эти показатели могут быть самыми различными, но в общем они должны учитывать: а) серьезность и неотложность проблемы для общества, т.е. степень расхождения с существующими нормами и стандартами; б) степень вовлеченности населения в эту проблему, скольких людей прямо или косвенно затрагивает эта проблема и каков уровень социальной напряженности; в) последствия данной проблемы для различных областей человеческой жизнедеятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, если эту проблему не решать; г) объем ресурсов, затрачиваемых на ее решение. Например, приоритеты в научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработках (НИОКР) могут устанавливаться по таким показателям, как:
• актуальность проблемы (высокая, средняя, низкая, неопределенная),
• уровень вероятности реализации в установленные сроки,
• препятствия на пути реализации (экономические, технические и др );
• необходимость привлечения зарубежных партнеров;
• сравнение уровня НИОКР по данной тематике с зарубежными странами (выше, равен, ниже)
В общем плане выделяются две группы факторов, влияющих на выбор приоритетов в государственной политике. Во-первых, это результаты, которые могут быть получены при решении проблемы, а также перспективы развития ситуации в данной сфере; во-вторых, - наличие необходимых ресурсов и их экономия при решении проблемы. Правительство должно постоянно заниматься регулированием приоритетов и оптимизацией их ресурсного обеспечения.
Выбор приоритетов неразрывно связан с процессом определения основных целей государственной политики в данной области, что является одной из важнейших задач органов государственного управления и состоит в том, чтобы точно знать, куда идти и чего необходимо добиться в конце этого пути. Общую стратегию внешней и внутренней политики в Российской Федерации определяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, в частности, в своем ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ. Правительство РФ определяет конкретные цели и стратегию государственной политики в отдельных областях. Парламент РФ также принимает в этом участие, обсуждая актуальные проблемы, в ходе принятия бюджета или законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики.
Общий механизм определения политических целей и приоритетов в демократическом обществе представляет собой сложный процесс, характеризующийся не только формальными, но и неформальными отношениями и связями между различными государственными и общественными структурами. Помимо парламента, правительства и государственной администрации в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения социального консенсуса среди различных политических и социальных сил по данному вопросу в условиях политического плюрализма. Большое значение имеет также позиция избирателей, на которую ориентируются политические и государственные лидеры.