Указы должны издаваться в целях реализации обычных полномочий Президента.
Декреты правильнее было бы утверждать палатами Национального собрания. В настоящее время принимается постановление о принятии их к сведению. Такая практика позволит Национальному собранию быть информированным о решениях Президента по тому или иному вопросу. При этом Национальное собрание может и не согласиться с решением Президента и отменить декрет большинством (не менее двух третей) голосов от полного состава каждой из палат (ч.3 ст.101 Конституции).
Нынешний статус декретов не позволяет отменять законы, хотя на практике такой случай имел место (Декрет Президента Республики Беларусь от 13 октября 1997г. №13 “О признании утратившим силу Закона Республики Беларусь от 15 июня 1997г. “О предоставлении закрытому акционерному товариществу «Форд Юнион» налоговых и таможенных льгот” ”). Правда, издание декрета нередко вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в законы, т.е. приведение положений законов в соответствие с декретом.
Подобное не исключается и в связи с изданием некоторых указов. Так, издание Указа Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001г. №516 “О совершенствовании системы республиканских органов управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь”, требует внесения изменений в Закон “О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах”. Это соответствует части 3 статьи 137 Конституции, хотя указы, в отличие от декретов, не могут выноситься на рассмотрение Национального собрания и, следовательно, не могут быть им отменены или изменены.
Таким образом, указы Президента Республики Беларусь в ряде случаев по юридической силе оказываются выше и декретов, и законов.
Президент с помощью правовой формы осуществляет немалую часть своей деятельности и решает важные вопросы государственной значимости.
Другой, не менее важной, имеющей особое значение формой, является организационная форма. Через нее реализуются управленческие действия, не требующие правового закрепления, придания им юридической значимости. Организационная форма многообразна. Это и проведение семинаров, совещаний, выезды на места и оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, разъяснение и мобилизация органов и лиц, изучение общественного мнения и др. организационная форма является основной в управленческой деятельности Президента, поскольку на нем в первую очередь лежит обязанность организовать весь государственный механизм на хозяйственное, социально-культурное и административно-политическое строительство так, чтобы приоритет прав и свобод человека пронизывал деятельность всех органов государства, сориентировать их на эти права и свободы.
Без организационной формы не может осуществляться государственное управление. Осуществление его путем только издания декретов, указов и распоряжений могло бы привести к голому администрированию. Реализация Президентом полномочий в сфере государственного управления требует не только издания правовых актов, но и огромной организаторской работы во всех областях жизни.
Принятие решения является важным моментом в управлении. Однако, главное состоит в том, чтобы реализовать его, провести в жизнь. В этом случае от организаторской работы, т.е. осуществления действий в организационной форме, зависит, будет ли успешно выполнено решение или нет.
Президент Республики Беларусь часто проводит совещания, семинары, выезжает на места – в области, районы, на промышленные и сельскохозяйственные предприятия, знакомится с их работой, оказывает практическую помощь и т.п., т.е. проводит огромную организаторскую работу.
Материально-техническая база для работы Президента не так важна, поскольку ее может успешно проводить технический аппарат*.
Для непосредственного обеспечения деятельности Президента, реализации его полномочий Президентом создаются Администрация Президента Республики Беларусь и другие органы государственного управления.
Правовой статус Администрации Президента Республики Беларусь закреплен в Положении, утвержденном указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 1997г. №97.
Администрация Президента Республики Беларусь:
- является органом государственного управления;
- обеспечивает деятельность Президента в области государственной кадровой политики и идеологии;
- осуществляет подготовку, выполнение и контроль за исполнением решений Президента;
- координирует деятельность подотчетных Президенту государственных органов в области государственной политики и идеологии;
- обеспечивает взаимодействие Президента с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
* -- Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. Мн.: «Тесей», 2002. с.308-309
3. СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ ПРЕЗИДЕНТА
РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Определенную часть работы Президент осуществляет через свой аппарат, который подчинен только ему. Этот аппарат представляет собой совокупность органов (структурных подразделений), образуемых Президентом и состоящих при нем для выполнения соответствующей работы, особых функций, оказания Президенту необходимой помощи в осуществлении полномочий.
Подобный аппарат имеет глава любого государства. Без него президент не в состоянии осуществлять свою многогранную деятельность и широкие полномочия. Руководитель любого звена (органа) имеет свой аппарат, только несколько иного характера, поскольку он образует внутреннюю структуру и, как правило, не обладает полномочиями внешнего характера.
Аппарат Президента Беларуси особый: он состоит из органов государственного управления, построенных по функциональному принципу, и имеет надведомственные полномочия внешнего качества. В него входят:
- Администрация Президента Республики Беларусь;
- Управление делами Президента Республики Беларусь;
- Совет Безопасности Республики Беларусь;
- Комитет государственного контроля;
- Служба безопасности Президента.
Аппарат Президента не образует систему. Его звенья не имеют иерархии, т.е. среди них нет вышестоящих и нижестоящих. Однако они взаимодействуют, дополняют друг друга, по отдельным вопросам работают друг для друга.
Термин “аппарат” в данном случае не отражает полностью сущность и предназначение названных структур и, конечно, не подчеркивает тождественность с Аппаратом Совета Министров и аппаратами иных государственных органов. Основная цель этого термина – показать, что при Президенте существует единый слаженный механизм, работающий под непосредственным руководством Президента и выполняющий задачи, которые являются ли продолжением задач, стоящих перед Президентом, или вытекают из них.
Таким образом, аппарат Президента – это совокупность органов государственного управления, призванных оказывать ему помощь в работе, выполнять его указания и поручения. По своему основному предназначению рассматриваемый аппарат имеет определенное сходство с аппаратами других государственных органов. По правовому же статусу аппарат Президента находится на более высокой ступени.
Особенно важной структурной единицей аппарата Президента является Администрация Президента Республики Беларусь.
Администрация Президента образуется, упраздняется и реорганизуется Президентом (п.5 ст.84 Конституции). Ее правовой статус определяется Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, которое утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 23 сентября 1997г.
Название рассматриваемого органа – администрация – не совсем точное. Оно не раскрывает его основную суть и не показывает место в управленческой системе.
Термин “администрация” происходит от латинского слова “administration”, что в переводе на русский язык означает “управление”. По этой причине любой орган, который призван осуществлять управление, называется администрацией. В Словаре русского языка Ожегова С.И. под администрацией понимаются органы исполнительной власти, управления. Например, говорят: “администрация завода, министерства, ВУЗа”, а в статье 47 Устава Белорусского государственного университета записано, что текущее руководство деятельностью БГУ осуществляет администрация. В пункте 2 статьи 234 КоАП говорится об администрации предприятий, учреждений и организаций, которой предоставлено право составлять протоколы об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 11 Закона “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” исполнительным и распорядительным органом на территории района в городе является местная администрация.
Ж.Ведель в понятие администрации включает всю совокупность органов, осуществляющих государственное управление: президента республики, премьер-министра и правительство, префектов, мэров, а также других многочисленных представителей государственной администрации. Часть четвертая его книги так и называется: “Структура администрации”.
Г.Брэбан дает многозначное толкование термина “государственная администрация”. Им традиционно обозначаю сферу управления публичным сектором.
В статье 20 Конституции Французской Республики под администрацией понимается более узкий круг государственных органов. В соответствии с этой статьей в распоряжении Правительства находятся администрация и вооруженные силы.
“Администрация – это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей” *.
По мнению Д.Н.Бахраха, исходя из социального управления, можно выделить следующие виды администрации:
1) администрацию предприятия, учреждения;
2) муниципальную администрацию;