Смекни!
smekni.com

Державне будівництво та місцеве самоврядування (стр. 13 из 27)

Територіальна громада в Україні як інститут лише фор­мується. У рамках територіальної громади, якій надано авто­номію, громадяни країни мають реальну можливість са­мостійно будувати собі життя, не сподіваючись на чиюсь до­помогу і на доброго керівника держави. Західні фахівці спра­ведливо зазначають, що межі місцевих влад є своєрідними фортечними мурами для захисту від соціально-економічних конфліктів у національному масштабі1.

' Кравченко В. І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. -С. 82.

60


С. Г. Серьогіна, кандидат юридичних наук, доцент, провідний науковий співробітник Інституту державного будівництва та місце­вого самоврядування АПрН України

Організація місцевого самоврядування в Україні в контексті форми правління

У вітчизняному державознавстві форма правління тра­диційно розглядається як «організація держави, що включає в себе порядок утворення вищих і місцевих державних органів та порядок взаємовідносин між ними»1. За такого підходу ор­ганізація місцевого самоврядування залишається за межами наукового аналізу, розглядається у відриві від форми прав­ління. Однак, як справедливо зазначається в новітній літера­турі, більш правильним було б «не протиставляти місцеве са­моврядування місцевому управлінню, а розглядати їх у спів­відношенні як частини з цілим»2. Адже місцеве управління (в широкому розумінні) — складний і гнучкий механізм і мо­же включати в себе як державну адміністрацію на місцях, так і органи територіального самоврядування. З місцевим само­врядуванням пов'язана й реалізація однієї з засад демокра-

© Серьогіна С. Г., 2002

1 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах /
Отв. ред. М. Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1998.- Т. 1: Теория государст­
ва.-С. 180.

2 Сравнительное конституционное право / Ред. кол.: А. И. Ковлер,
В Е. Чиркин (отв. ред.), Ю. А. Юдин. — М.: Манускрипт, 1996. - С. 676.

61


тичної правової держави — принцип «вертикального» поділу влади, що існує поряд з «горизонтальним» поділом законо­давчої, виконавчої і судової влади. Адже чим більше конку­руючих суб'єктів влади — тим більше гарантій Демократії. З цієї точки зору значний науковий інтерес і практичну зна­чущість має дослідження тих взаємозв'язків і співвідношень, які складаються між організацією влади на вищому, політич­ному рівні, і її віддзеркаленням на місцевому рівні.

Аналіз існуючих моделей місцевого самоврядування дає підстави зробити висновок насамперед про те, що визнання і ступінь автономності місцевого самоврядування залежить від форми держави. Місцеве самоврядування визнається як самостійна підсистема публічної влади лише в державах з так званою «полікратичною» формою. У державах, що мають «сег­ментарну» форму, місцеве самоврядування якщо й визнається, то в обмеженому обсязі; воно позбавлене автономії і знахо­диться під повним контролем і опікою державних органів. У монократичних державах місцеве самоврядування взагалі не визнається, а на всіх рівнях територіального устрою публічні функції виконують лише органи державної влади (часто «пе­реплетені» з територіальними підрозділами домінуючої політичної партії)'. З точки зору наведеної класифікації Ук­раїна належить скоріше до сегментарних держав, ніж до полікратичних, оскільки місцеве самоврядування як са­мостійна підсистема публічної влади поки що перебуває на стадії становлення: воно позбавлене надійних матеріально-фінансових гарантій і значною мірою залежить від держави.

Важливо наголосити, що самоврядування як участь грома­дян в управлінні може успішно функціонувати лише в тому разі, коли вже існують елементи громадянського суспільства і самоорганізації. Поки що ці елементи лише формуються, є досить слабкими. Десять років незалежності України, а тим більше п'ять років функціонування існуючої конституційної моделі організації публічної влади на місцях — дуже малий строк для завершення цього процесу.

1 Про поняття «полікратична державна форма» і «сегментарна дер­жавна форма» докладніше див.: Сравнительное конституционное право — С. 451-454.

62


Водночас слід зазначити, що навіть існуюча сегментарна форма держави дає можливість для становлення і розвитку місцевого самоврядування. Юридичною гарантією незворот­ності цього процесу є чинна Конституція України і Закон «Про місцеве самоврядування в Україні».

Інституційна модель місцевого самоврядування, як прави­ло, віддзеркалює певну форму правління.

Зокрема, для президентських республік характерний чіткий розподіл повноважень між представницькими і вико­навчими органами місцевого самоврядування, обрання ви­щої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконавчого органу місцевого само­врядування не представницьким органом, а безпосередньо вищою посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»). Наприклад, у 39% всіх міст СІЛА населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження через періодичні зібрання, а мер, який обирається населенням міста на 2—4 роки, має право накладати вето на рішення ради, при­значати чиновників, складати бюджет міста, виконувати рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування са­ме меру належить фактична влада в місті1. У Бразилії, Мек­сиці та багатьох інших іспаномовних країнах Латинської Аме­рики, які є президентськими республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого самоврядування, яка оби­рається громадою, ще більш підсилюються шляхом надання їй статусу представника державної виконавчої влади2.

Парламентарним республікам і монархіям властиве певне «переплетення» повноважень між представницькими і вико­навчими органами місцевого самоврядування, а також обран­ня вищої посадової особи і виконавчого органу місцевого са­моврядування самим представницьким органом (так звана система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Вели­кобританії ради всіх рівнів формуються шляхом прямих ви­борів строком на 4 роки, а їх голови обираються на щорічних

1Иностранное конституционное право / Под ред. В. В. Маклакова. -М.:Юристь, 1996.-С. 37.

1 Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М.: Зерцало, 1998. -С. 427.

63


та місцеве самоуядуаатя^

зборах з числа радників і виконують виключно представницькі функції'. Подібні моделі («рада—магістрат» та «рада—бур­гомістр») існують на території багатьох земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у Німеччині2. Обрання одноосібно­го виконавчого органу (глави виконавчого апарату) радою є ха­рактерним і для таких європейських країн з парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія3.

У напівпрезидентських республіках простежується «пере­плетення» повноважень між представницькими і виконавчи­ми органами місцевого самоврядування, обрання вищої поса­дової особи місцевого самоврядування безпосередньо грома­дою і формування виконавчого органу місцевого самовряду­вання за обопільної участі представницького органу і вищої посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»). Прикладом такої моделі організації місцевого самовря­дування може слугувати Болгарія, де представницькими орга­нами громад є ради, а виконавчу владу здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами і координують діяль­ність спеціалізованих виконавчих органів, призначають і усу­вають з посад службовців виконавчого апарату рад4. У такій напівпрезидентській республіці, як Португалія, населенням обираються колегіальні виконавчі органи місцевого самовря­дування — муніципальні палати, а головою палати стає осо­ба, яка очолювала партійний список, що переміг на виборах.

Безумовно, відповідність між обраною в державі формою правління і моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою жорсткою. Це пояснюється тим, що на обрання певної моделі місцевого самоврядування впливає не тільки форма державного правління, але й низка інших факторів суспільно-політичного, історико-юридичного, ет-

' Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран: В 4 т. / Под ред. Б. А. Страшуна. - М.: БЕК, 1998. - Т. 3: Особенная часть. Стра-ньі ЕвропьІ— С. 88.

2 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежньїх стран. - М.:
Юристь, 1997.-С. 419.

3 Сравнительное Конституционное право. - С. 698.

4 Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. - Т. 3:
Особенная часть. СтраньІ ЕвропьІ. - С. 677-679.

64


но-культурного, ідеологічного та соціально-економічного ха­рактеру.

Наприклад, певне виключення із загального правила ста­новить Франція, де на відміну від багатьох інших напівпре-зидентських республік організація місцевого самоврядуван­ня будується за моделлю «сильна рада — слабкий мер». Од­нак це обумовлено значною мірою тим, що існуюча у Франції організація місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції 1946 року, яка закріплювала парламентарну рес­публіку, та й чинна Конституція 1958 року первісне розробля­лася як конституція парламентського типу. У деяких землях Німеччини, яка за формою правління є парламентською рес­публікою, склалася система місцевого самоврядування, що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр) складають певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо, але бургомістр стає за поса­дою головою ради громади. Свої особливості мають і системи місцевого самоврядування, що склалися в Індії, Італії, Японії, Єгипті та багатьох інших країнах.