Однак наявність певних винятків лише підкреслює загальне правило: система місцевого самоврядування в країні будується з урахуванням загальних принципів, покладених в основу форми державного правління, закріпленої конституцією.
Співставлення інституційної моделі місцевого самоврядування в Україні з моделлю напівпрезидентської республіки, закріпленою Конституцією 1996 року, також дає змогу зробити висновок про їхню подібність за багатьма параметрами. Насамперед, впадає в очі прагнення побудувати відносини між вищою посадовою особою і представницьким органом на паритетних засадах і водночас піддати виконавчі органи подвійному контролю з боку органів, що обираються безпосередньо населенням. Зрештою, Верховна Рада України і місцеві ради всіх рівнів формуються шляхом прямих виборів; глава держави і місцеві (сільські, селищні, міські) голови також отримують мандат довіри безпосередньо від виборців (відповідно від народу чи територіальної громади); Кабінет Міністрів України і виконавчі органи місцевого самовряду-
5 Державне будівництво ... 65
вання підзвітні й підконтрольні відповідним представницьким органам і водночас відповідальні перед вищою посадовою особою (відповідно держави чи територіальної громади).
Єдність принципових підходів до організації публічної влади як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні позначилася на компетенції вищих і місцевих органів влади. Найбільш яскраво це видно на прикладі співставлення повноважень глави держави з повноваженнями сільських, селищних, міських голів, а повноважень парламенту — з повноваженнями місцевих рад.
Зокрема, майже аналогічними є повноваження глави держави і місцевого голови у нормотворчій сфері — право вето і право на промульгацію нормативних актів. Президент України підписує закони України, прийняті парламентом, а місцевий голова — рішення відповідної ради. Президент України має право протягом 1 5 днів після отримання закону повернути його зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, а місцевий голова може зупинити рішення відповідної ради у 5-денний строк з моменту його прийняття і внести на повторний розгляд із обґрунтуванням зауважень. Вето Президента України може бути подолане двома третинами від конституційного складу парламенту, а вето міського голови — двома третинами від загального складу ради.
Паралелі простежуються і в номінаційних повноваженнях глави держави і місцевих голів. Зокрема, Президент України узгоджує з парламентом кандидатуру на пост Прем'єр-міністра України, а місцеві голови вносять на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету. Крім того, Президент України призначає на посади і звільняє з посад членів уряду, керівників центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, а місцеві голови призначають на посади і звільняють з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності.
І Президент України, і місцеві голови отримують мандат довіри безпосередньо від виборців, що обумовлює наявність
66
Збірник науиовмх «радь
у них широких представницьких повноважень. Президент України укладає міжнародні договори від імені України, а місцеві голови укладають відповідно до законодавства договори від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету. Президент України проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою, а місцеві голови скликають загальні збори громадян за місцем проживання.
Глава держави і місцеві голови посідають провідне місце в механізмі підтримання законності, зокрема виступають ефективною гарантією проти необгрунтованих, незаконних рішень представницьких органів. Президент має право на звернення до Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними правових актів, прийнятих парламентом чи Верховною Радою Автономної Республіки Крим, а місцевий голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.
Для напівпрезидентської республіки характерним є парламентський контроль за діяльністю виконавчих органів, відповідальність виконавчих органів перед представницькими. В Україні це правило розповсюджується на всі рівні організації публічної влади. Так само як Верховна Рада України може висловити недовіру Кабінету Міністрів України, місцева рада може прийняти рішення про недовіру місцевому голові як керівнику виконавчого комітету. В обох випадках вотум недовіри тягне за собою дострокове припинення повноважень підконтрольного виконавчого органу.
Для республік з президентсько-парламентською формою правління характерним є наявність реальних обопільних важелів впливу глави держави і парламенту аж до дострокового припинення повноважень. Верховна Рада України може усунути Президента України з посади в порядку імпічменту за скоєння злочину, а Президент України достроково припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом ЗО днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Баланс взаємних повноважень додержано і на місце-
6 Державне будівництво ... 67
Державне будівниц
вому рівні. Місцева рада може достроково припинити повноваження місцевого голови, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. І навпаки, місцевий голова може порушити питання про дострокове припинення повноважень відповідної ради за рішенням місцевого референдуму, а також про призначення Верховною Радою України позачергових виборів відповідної ради у разі порушення радою Конституції і законів України, прав і свобод громадян, а також якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.
Водночас в організації державної влади і місцевого самоврядування в Україні є й певні особливості як структурного, так і функціонально-компетенційного характеру. Так, на відміну від сільських, селищних і міських голів, які за посадою очолюють виконавчі комітети відповідних рад, Президент України не є главою уряду (принаймні формально). Якщо місцеві голови головують на засіданнях відповідних рад і представляють ради у відносинах з іншими органами, то Президент України структурно відокремлений від парламенту, який очолює Голова Верховної Ради України. На відміну від Президента України, який забезпечує єдність державного механізму, місцеві голови не забезпечують єдності механізму місцевого ; самоврядування, оскільки в місцевому самоврядуванні не за- і стосовується принцип поділу влади; місцева рада з формальної точки зору може прийняти до свого розгляду будь-яке питання місцевого значення за винятком тих, які вирішуються тільки місцевим референдумом. Зазначені відмінності не суперечать принципу цілісності механізму публічної влади, а лише віддзеркалюють сутнісні особливості окремих її підсистем.
У контексті напівпрезидентської форми правління «невластивим» утворенням є районні та обласні ради у їх нинішньому вигляді. Насамперед, голови цих рад обираються самими радами з числа депутатів, і ними ж усуваються з посади, що є більш характерним для парламентарних республік і системи місцевого самоврядування «сильна рада — слабкий мер». Крім того, у цих рад відсутні виконавчі органи, що ро-
68
бить їх «квазіорганами», тобто органами неповноцінними, які для реалізації своїх повноважень повинні їх делегувати місцевим державним адміністраціям. Та й представницькими ці органи можна назвати тільки з певним застереженням, оскільки вони представляють інтереси не відповідних громад, а спільні Інтереси громад сіл, селищ і міст, розташованих в межах області чи району. У науковій літературі адміністративно-територіальні одиниці, які не є населеними пунктами, називають «штучними утвореннями» або регіонами. У переважній більшості зарубіжних країн на території «штучних утворень» органи місцевого самоврядування взагалі не створюються, а управління публічними справами там здійснюють місцеві (регіональні) органи державної виконавчої влади (у Польщі — воєводи, у Болгарії — управителі областей, у Таїланді, Туреччині, Фінляндії — губернатори тощо). Це й цілком зрозуміло, оскільки на рівні регіонів відсутні громади як спільноти громадян, що об'єднані спільними інтересами, обумовленими єдиним місцем проживання.
Слід мати на увазі, що поділ влади на державну і муніципальну має значною мірою умовний характер. Адже обидва різновиди публічної влади мають єдине першоджерело — народ, а органи, які уособлюють цю владу, вирішують питання, що відображають спільні потреби та інтереси членів суспільства. Відрізняються лише їх територіальні масштаби: державна влада вирішує суспільне значущі питання на загальнонаціональному рівні, а муніципальна — на місцевому. Однак суспільство є системним явищем, у якому всі проблеми взаємопов'язані, як взаємопов'язані потреби та інтереси всіх членів суспільства. Навіть взяті в сукупності питання, які на перший погляд цікавлять лише членів окремих територіальних громад, становлять загальнонаціональний інтерес. Тому й система органів, які здійснюють управління суспільними справами, також має бути якомога більш цілісною. Це зовсім не означає, що вона має бути «кристалічною», на взірець радянської системи. Як свідчить досвід країн плюралістичної демократії, ефективність управління потребує органічного поєднання вихідних засад організації публічної влади в межах усієї країни з особливостями організації влади на місцях,