Смекни!
smekni.com

Державне будівництво та місцеве самоврядування (стр. 17 из 27)

Отже, крім загалом позитивного наслідку — формально­го розмежування політичного та адміністративного керів-

79


ництва в міністерствах, а також запровадження інституту дер-жавних секретарів, ми отримали і ряд загроз: 1) послаблення впливу Кабінету Міністрів України та міністрів на виконавчу вертикаль; 2) залишення міністрів без політичної підтримки; 3) небезпека втягування державних секретарів у політичні про­цеси; 4) нестабільність у міністерстві через невстановлення та недотримання вимог щодо політичної нейтральності дер-жавних секретарів міністерств; 5) незабезпечення інсти-туційної пам'яті та наступництва в роботі міністерств при зміні Президента України.

Видається не лише можливим, але й необхідним випра­вити ці недоліки. Для цього необхідно зосередити увагу на прийнятті відповідних законів, насамперед, «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої вла­ди». Це не лише дозволило б врегулювати питання повнова­жень, організації та порядку діяльності міністерств відповідно до конституційного принципу законності, але й дало б мож­ливість вирішити більшість проблем системно.

Обов'язково необхідно відновити посаду заступника міністра, але вже — як «політика». Всі політичні функції, в то­му числі участь у засіданнях Кабінету Міністрів України та в роботі урядових комітетів, а також представлення законо­проектів у Верховній Раді України повинен здійснювати міністр, а в разі його відсутності — заступник міністра, адже лише вони несуть політичну відповідальність за свою діяльність. Кількість заступників міністра необхідно обмежи­ти залежно від навантаження міністра: його залучення до скла­ду декількох урядових комітетів, обсягу роботи в парламенті тощо. Відповідно у більшості міністерств має бути один за­ступник міністра, а в деяких, переобтяжених політичними функціями — два (наприклад, в міністерствах закордонних справ, юстиції, фінансів).

Необхідно переглянути порядок відбору та призначення державних секретарів міністерств, якщо це дійсно має на меті підвищення ефективності діяльності міністерств. Оскільки по­сада державного секретаря міністерства є посадою «державно­го службовця», то обов'язково має проводитися відкритий кон­курс на зайняття цих посад. При цьому повинні бути враховані

80


Збірник туйових

положення статей 4 та 15 Закону України від 16 грудня 1993 ро­ку «Про державну службу», відповідно до яких процедура прий­няття на державну службу визначається Кабінетом Міністрів України. Затвердження на посаді державного секретаря мініс­терства має здійснюватися Кабінетом Міністрів України.

При цьому процедура призначення і звільнення держав­них секретарів має бути багатоступеневою, наприклад, відбір кандидатур здійснюється Головдержслужбою, наступний етап — схвалення незалежним органом, наприклад Радою дер­жавної служби, яку ще треба створити, і лише тоді — прий­няття Урядом остаточного рішення про затвердження на по­саді. Перелік підстав для дострокового звільнення має бути вичерпним, і ключовою серед них має бути некваліфіковане виконання обов'язків. Жодні політичні чинники не повинні впливати на перебування державних секретарів на посаді.

Важливим моментом для ефективної реалізації механізму розподілу політичного та адміністративного керівництва в мі­ністерстві є врахування персональних (особистісних) характе­ристик осіб, які призначаються на посади міністрів та держав­них секретарів. Зокрема, міністри повинні бути ініціативни­ми, активними, творчими, а державні секретарі — лояльними та добросовісними виконавцями, з організаційними здібностя­ми та навиками управління кадровими і матеріальними ресур­сами. Проте перші кадрові призначення', здається, зовсім не враховували цих підходів, наприклад, два народних депутати України призначені державними секретарями міністерств.

Нарешті, важливо не зупинятись лише на реформуванні верхівки міністерств. Необхідно продовжити роботу щодо функ­ціонального обстеження всіх центральних органів виконавчої влади. Це дало б можливість не лише впорядкувати систему центральних органів виконавчої влади, але й вдосконалити їх внутрішні структури. Проведення планомірної політики де­централізації та деконцентрації владних повноважень, в то­му числі наближення прийняття управлінських рішень до «споживачів», особливо в частині надання адміністративних (управлінських) послуг, — все це також покликано зосереди­ти увагу міністерств на головному — формуванні та реалізації державної політики.

81


К. К. Афанасьєв, старший викладач кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності Луганської академії внутрішніх справ ім. 10-річчя незалежності України

Деякі питання юридичної відповідальності учасників адміністративного договору

*',-: ?*-ь£іЖ*&<< *

Масштабна адміністративна реформа, що відбувається в Україні, актуалізує розробку нових завдань щодо її науко­вого обґрунтування. Запропонована в концептуальних поло­женнях можливість використання адміністративного догово­ру як правової форми управлінської діяльності викликала не­обхідність розробки засад притягнення до адміністративної відповідальності юридичних осіб. Це пов'язане з тим, що обов'язковим учасником адміністративного договору є орган державної виконавчої влади (або орган місцевого самовряду­вання), а до числа основних елементів вказаного акту нале­жать положення про юридичну відповідальність сторін за не­виконання прийнятих зобов'язань.

Нині порядок використання адміністративного договору прямо не закріплений у законодавстві, а можливість до­говірного регулювання правовідносин у сфері державного уп­равління позначена в нормах права лише в загальних рисах. Проте видається важливим подальше розроблення теорії

© Афанасьєв К. К., 2002 82


Лірник Іаутаих праць......... _ _....... ,.. __................

адміністративного договору, який в умовах оновлення змісту державного управління має відповідні специфічні ознаки.

Договори використовуються у всіх сферах життєдіяльності суспільства, однак, залежно від змісту регульованих суспільних відносин, цей правовий феномен набуває специфічних рис, які юридичне закріплюються в нормах різних галузей права та визначають його елементи. Для аналізу правовідносин, що ви­никають між учасниками укладеного договору, важливою умо­вою його дійсності є законність змісту, яка базується на трьох основних показниках: видовій характеристиці договору, наяв­ності правових підстав його укладення й меті договору.

Найчастіше договори використовуються для регулювання цивільно-правових відносин. Сучасна практика соціально-економічних відносин істотно розширила коло договорів (до­говори ноу-хау, конституційний, лізингові й ліцензійні уго­ди, угоди про використання торгової марки та ін.), які раніше були невідомі вітчизняним суб'єктам права. Однак ці догово­ри (угоди) будуть вважатися правомірними, якщо вони не су­перечать закону, навіть у разі незакріплення їх у нормативних актах. Формула «несуперечності договору закону» означає відповідність договору загальним принципам права. Тому й нетипові договори, як і договори, непередбачені законом, складають такі правові'форми організації зв'язків між різни­ми суб'єктами права, котрі є основою розвитку та моделю­вання нових видів договорів у різних галузях права'.

Предмет регулювання та суб'єкти права — учасники адміністративних договорів — суттєво відрізняються від ана­логічних структурних елементів цивільних договорів. Разом з тим багато положень теорії цивільного договору цілком при­датні для визначення механізму договірного регулювання адміністративних правовідносин. Це стосується порядку ук­ладення, загального змісту документів з оформлення умов до­говору (тобто відображення в тексті договору загальноприй­нятих відомостей та організаційно-правових моментів) тощо. Що ж до питання юридичної відповідальності за невиконан­ня зобов'язань, то саме тут виникають найбільш принципові

' Пархоменко Н М Договір як підстава виникнення, зміни та припи­нення правових відносин//Правова держава -К,1997. — С 255-262

83


розбіжності між цивільним і адміністративним договором. Це перш за все пов'язано з необхідністю застосування до учас­ників адміністративного договору адміністративної відпові­дальності, а отже, виникає необхідність: по-перше, притяг­нення до адміністративної відповідальності юридичної осо­би; по-друге, відповідальності перед державою особливого суб'єкта правопорушення — органа, наділеного державно-владними повноваженнями.

З метою використання багаторічного досвіду державного реагування на факти порушень за цивільними договорами пев­ний інтерес становить аналіз договірної відповідальності за за­рубіжним правом. Учені Інституту законодавства і порівняльно­го правознавства при уряді Російської Федерації порівняли досвід практики договірної відповідальності Болгарії, Польщі, Швейцарії, Угорщини, Чехії, СІЛА, Німеччини та Югославії. Визначаючи важливість основоположного принципу автономії волі, або свободи, договору, вчені дійшли висновку, що в кон­кретному договорі сторони не можуть досить повно передбачи­ти всі можливі ситуації, що супроводжують його виконання. То­му стає неминучим звернення до диспозитивних норм права, які й будуть підлягати застосуванню. Крім того, автономія волі не безмежна, скута імперативними нормами, покликаними або охороняти слабкішу сторону в договорі від зловживань іншою стороною своїм фактичним впливом, або забезпечувати досяг­нення більш суспільне важливих цілей — добросовісності, ста­більності цивільного обігу, дотримання публічного порядку1.