ББК 67.308
Д35
Засновник
Академія правових наук України
Редакційна колегія
Ю. П. Битяк, канд. юрид. наук, проф. (головний реактор); О. В. Петришин, д-р юрид. наук, проф. (заступник головного редактора); М. П. Воронов, канд. юрид. наук, проф.; Л. М. Ге-расіна, д-р соц. наук, проф.; В. Д. Гончаренко, д-р юрид. наук, проф.; Ю. М. Грошевий, д-р юрид. наук, проф.; Д В. Задихайло, канд. юрид. наук, доц.; /. В. Жилінкова, д-р юрид. наук, доц.; М. І. Панов, д-р юрид. наук, проф.; /7. М. Рабіновт, д-р юрид. наук, проф.; М. Я. Сегай, д-р юрид. наук, проф.; О. Ф. Скакун, д-р юрид. наук, проф.; М. М. Страхов, д-р юрид. наук, проф.; Ю. М. Тодика, д-р юрид. наук, проф.; М. Г. Шульга, канд. юрид. наук, доц.; В. Д. Яворський, канд. юрид. наук, доц.; /. В. Якоеюк, канд. юрид. наук, доц. (відповідальний секретар)
Видавець
Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування
61002, Харків, вул. Пушкінська, 77 Тел.43-12-29
Видавництво «Право» Академії правових наук України
61002, Харків, вул. Мироносицька, 29 Тел.715-72-72
Видання здійснене за сприяння Міжнародного фонду «Відродження»
ISBN 966-7146-69-3
© Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування, 2002 © Видавництво «Право», 2002
В. Б. Авер'янов, член-кореспондент АПрН України, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В. М. Корець-кого НАН України
Проблеми поглиблення демократичних засад адміністративної реформи в Україні
^^ *~~^-^'J^^
Як відомо, адміністративна реформа в Україні здійснюється згідно з Концепцією адміністративної реформи, розробленою Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи і офіційно схваленою Президентом України у 1998 році.
Однією з особливостей Концепції адміністративної реформи (далі — Концепція) є те, що в ній відтворені насамперед погляди юридичної науки на проблеми розвитку системи державного управління.
Але і сам науково-юридичний підхід не можна визнати бездоганним. І це невипадково, оскільки проблематика реформування державного управління і виконавчої влади ніколи раніше, за радянських часів, не була пріоритетною в юридичній науці. Тому на час підготовки Концепції серйозних теоретичних напрацювань з проблем адміністративної реформи майже не було. Багато проблем висвітлювалось на суто описовому рівні. І все це так чи інакше вплинуло на теоретичний
WAeep'ameB. Б., 2002
рівень моделювання змінюваних чи нових Інститутів виконавчої влади.
На жаль, і сьогодні проблематика адміністративної реформи ще не стала помітною в юридичній науці. Хоч вже пройшло чотири роки, як оприлюднена Концепція адміністративної реформи, немає жодної науково-юридичної праці, де була б грунтовно проаналізована ця Концепція та досвід її реалізації. Не враховується також, що Концепція — не догма, тобто не набір аксіоматичних приписів, а творчий документ. З багатьох питань в ній ставляться і вирішуються евристичні завдання, отже, вона сама повинна постійно оновлюватися. Однак поки що відбувається тільки «експлуатація» творчого потенціалу Концепції, але цей ресурс поступово вичерпується. Так, не виглядає випадковим той факт, що динамізм просування адміністративної реформи поступово уповільнюється.
З огляду на наведене нагальною є необхідність загострити увагу на науково-правовому обґрунтуванні подальших заходів з вирішення найбільш актуальних і складних проблем реформування у сфері державного управління.
Зокрема, особливу занепокоєність викликає повільність процесу демократизації та гуманізації взаємостосунків органів виконавчої влади з громадянами.
Проте ключовим завданням адміністративної реформи є утвердження механізмів, здатних гарантувати неухильне дотримання визначених Конституцією і законами України прав і свобод громадян, істотне посилення з боку інститутів громадянського суспільства контролю за діяльністю уряду, міністерств та інших органів виконавчої влади.
Як відомо, вільне і ефективне здійснення прав людини — одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Відтак права людини мають стати не якимось похідним чи другорядним завданням здійснюваних у сфері державного управління перетворень, а їх найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною. Сенс цієї зміни полягає в тому, щоб місце домінуючої в минулому ідеології «панування» держави над людиною зайняла протилежна — ідеологія «служіння» держави інтересам людини.
Такий перехід можливий лише за умови дійсного запровадження передбаченого Конституцією України принципу верховенства права (ст. 8), який вимагає підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичного суспільства. Варто зауважити, що в такому значенні принцип верховенства права за своїм змістом значно ширше принципу верховенства закону, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав людини.
Отже, найперше завдання адміністративної реформи полягає в необхідності рішучого подолання існуючої недооцінки ролі та місця держави у вирішенні проблеми прав людини, яка традиційно обмежується переважно тільки захистом порушених прав. Натомість потрібно якомога більше спрямовувати увагу держави на значно складнішу роботу щодо утвердження в повсякденному житті пріоритету прав і свобод людини в українському суспільстві. Саме на це орієнтує нашу державу фундаментальний конституційний припис: «Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави» (ст. З Конституції України).
Практична реалізація зазначеного завдання можлива лише за допомогою державної служби як інституту, що забезпечує фактичне виконання покладених на органи виконавчої влади функцій, прав і обов'язків.
У зв'язку з цим доречно нагадати, що українській державній службі, інституційне оформлення якої відбулося з прийняттям у 1993 році Закону України «Про державну службу», притаманне офіційне сприйняття вимог принципу верховенства права. Про це свідчить хоча б те, що серед принципів, на яких грунтується державна служба в Україні, у згаданому Законі (ст. 3) визначені не тільки такі близькі за спрямованістю до верховенства права принципи, як демократизм, гуманізм і соціальна справедливість, але й прямо зафіксовано принцип «пріоритету прав людини і громадянина».
Але дотримання цих формально декларованих принципів ще не стало, на жаль, визначальною домінантою реального функціонування державної служби. Поки що у свідомості
ЁШ!
більшості як представників влади, так і всіх прошарків населення не подолані негативні наслідки тривалого існування в нашому суспільстві системи влади, в якій інтереси держави домінували над інтересами особи.
Збереженню незадовільного стану державної служби стосовно забезпечення прав людини сприяє те, що діяльність переважної частини управлінських кадрів підпорядкована підготовці управлінських рішень, тоді як контроль за організацією їх виконання занадто послаблений. Не приділяється належна увага питанням оцінки якості роботи і підвищення ефективності управління персоналом.
В умовах і досі невиправдано високої централізації управління головним показником роботи кадрів виконавчого апарату залишається не виконання органом чи посадовою особою нормативно визначених компетенції, функцій та повноважень, а механічне відтворення команд «згори» з наміром догодити вищому начальнику.
Все це суттєво перешкоджає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у відносинах з відповідними органами і службовцями. Адже передусім через повсякденні стосунки з органами виконавчої влади, їх посадовими особами громадяни можуть практично скористатися наданими їм Конституцією і законами України правами і свободами, виконати покладені на них обов'язки.Виходячи з наведеного, реформування державної служби1 має бути принципово підпорядковане завданням запровадження такого правового режиму взаємостосунків між органами держави і громадянами, за яким кожній людині було б гарантовано як реальне додержання належних їй прав і свобод, так і надійний захист у випадку їх порушення.
Обов'язковим елементом зазначеного правового режиму має стати істотне оновлення правового статусу людини, особливо тієї його частини, яка визначається нормами адміністративного права. Як відомо, адміністративне право відіграє величезну роль у реалізації положень Конституції щодо правового статусу людини і громадянина. Адміністративно-правові
1 Див.: Наукові засади реформування державної служби в Україні. Наукова доповідь / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2000. — 56 с.
йзжж наукових прщь
норми не тільки конкретизують ці положення, а й визначають порядок реалізації конституційних прав і свобод, чітко окреслюють їх гарантії, а також доповнюють їх чисельними іншими правами, а за певних умов і обов'язками, які не зазначені в Конституції.
Сучасне реформування державної служби має базуватись на вимозі про те, що службовці органів виконавчої влади повинні зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у національному законодавстві, а й на положення відповідних міжнародно-правових актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у вітчизняному законодавстві та практиці мають відбуватися з урахуванням реальних, передусім матеріальних, можливостей здійснення у повсякденному житті.
На сучасному етапі розвитку нашого суспільства для забезпечення верховенства права у функціонуванні державної служби необхідне цілком рівноцінне ставлення державних службовців як до виконання з боку громадян обов'язків перед державою, так і до виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення прав і свобод громадян, за що держава несе, згідно з Конституцією України, відповідальність.