Согласно параграфу 551 пятого раздела Свода законов США, в качестве обязательного участника административного процесса выступает административное учреждение. Круг административных учреждений определен методом исключения и институционально, и функционально. Институционально к их числу относятся все правительственные органы, кроме Конгресса США, судов, обычных и третейских, органов управления столичным округом, территориями и владениями США, военных судов, комиссий и органов управления в районах боевых действий или на оккупированных территориях. Таким образом, участниками административного процесса со стороны государства могут быть только органы исполнительной власти. Далее, к числу административных относятся только те учреждения исполнительной власти, которые наделены полномочиями принимать властные решения о правах и обязанностях частных лиц. Такие решения оформляются в виде нормативных актов, называемых обычно правилами, и в виде индивидуальных актов — приказов, издаваемых по итогам рассмотрения отдельных дел конкретных частных лиц. Соответственно, из числа самостоятельных участников административного процесса исключаются публичные корпорации и органы исполнительной власти, выполняющие вспомогательные, совещательные функции, например, учреждения, входящие в состав Исполнительного управления президента.
Таким образом, федеральными административными учреждениями США являются 12 департаментов и несколько десятков независимых ведомств17.
Американцы приложили большие усилия к тому, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, с тем, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел. Граждане имеют также права на получение от учреждения указателя всех актов, которые должны быть опубликованы или предоставлены в распоряжение граждан. На все эти материалы учреждение может ссылаться в суде, выступая против частного лица, только в тех случаях, когда они были внесены в указатель и опубликованы или открыты для свободного к ним доступа либо соответствующему лицу было “своевременно и действительно” сообщено об их содержании.
Отказ в выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, а затем в суд. В суде дело о неправомерных действиях учреждения имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных, и рассматривается “незамедлительно и быстро”. Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении. При неисполнении приказа суда о выдаче ходатаю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение.
Открытые слушания, устраиваемых администрацией, являются особенностью американского нормотворческого процесса. Великобритания и многие другие страны не знают ничего подобного. По порядку ведения их можно разделить на неформальные и формальные. Первые из них в значительной степени аналогичны слушаниям в комитетах легислатуры. На слушаниях формальных (или состязательных) присутствуют, как правило, две стороны, и они принимают характер судебных заседаний со всеми их требованиями в отношении доказательств, допросов, заявлений, ведения протокола и т. д.
Административный судья наделен широкими правами по ведению слушания, во многом аналогичными тем, которыми обладает судья в гражданском процессе. На слушании частное лицо имеет право высказываться устно, представлять доказательства, оспаривать доказательства, предоставленные противной стороной, используя перекрестный допрос и другие подходящие средства, требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательства., пользоваться помощью адвоката. Все происходящее на слушании, а также решения судьи отражаются в протоколе: выступления сторон, их предложения, процедурные постановления, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств, проекты решений и возражения против них, любое решение, мнение или доклад лица, председательствующего на слушании, все служебные меморандумы и данные, переданные судье служащим учреждения в связи с рассмотрением дела. Административное решение должно быть обоснованно.
Обоснование решения дисциплинирует учреждение, заставляя его тщательнее рассматривать все факты по делу и принять решение, соответствующее этим фактам. Оно также облегчает учреждению соблюдение прецедентов, если фактические обстоятельства по делу совпадают. Далее, оно позволяет сторонам по делу и другим заинтересованным лицам понять ход рассуждений должностных лиц, вынесших решение, и либо принять меры для обжалования решения, либо воздержаться от него. И, наконец, обоснование решения облегчает задачи суда, проверяющего дело по жалобе. Учреждение обычно заинтересовано в том, чтобы его решение было хорошо аргументировано, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу, суды требуют, чтобы администрация объясняла в решении подобного изменения политики причины.
Административное право в развитых странах приобрело современную цивилизованную форму главным образом вследствие решающего участия в административном процессе судов. Уберите контроль судов над администрацией, и мы получим не административное право, а административный произвол. В правовом государстве политический процесс, включая административный, если возникает спор о праве, заканчивается в суде. Одна угроза отмены судом незаконного решения администрации заставляет ее в большинстве случае действовать в рамках закона.
В США контроль над администрацией судов базируется на ст. III Конституции, которая наделяет суды полномочиями выносить окончательные решения по всем правовым спорам, включая и споры, в которых США является стороной.
При возникновении спора между частным лицом и администрацией встает вопрос: кто, учреждение или суд, должен разрешить этот спор, т. е. кто из них имеет так называемую первичную юрисдикцию. Согласно доктрине первичной административной юрисдикции, учреждение имеет приоритет перед судом при разрешении вопросов факта в сфере, в которой оно является специалистом. Однако первоначальная юрисдикция исключительно по вопросам права, т. е. того, насколько верно учреждение истолковывает и применяет норму права, принадлежит судам. Вместе с тем, часто бывает трудно решить, является ли тот или иной вопрос исключительно вопросом права. В случаях такого рода суды предоставляют администрации возможность высказываться первой.
К числу важнейших в проблематике административного права относится вопрос о масштабе судебного контроля. На протяжении многих лет среди американских юристов шли ожесточенные споры между сторонниками рассмотрения судом административного дела “заново” и приверженцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.
На примере США мы имеем образец тщательного и всестороннего процессуального регулирования всех видов административной деятельности. В итоге в этой стране имеет место формализация административного процесса. С одной стороны, она ведет к его удлинению и удорожанию, но, с другой — достигается главная цель, ради которой формализация проводится: демократизация этого процесса, охрана прав всех заинтересованных лиц, и, прежде всего, частных, перед лицом могущественной бюрократии, недопущение административного произвола