В настоящей работе автор старался использовать весь комплекс методов научного исследования поставленных проблем. В процессе разработки объекта исследования широко использовались как общенаучные, так и специальные, частно-научные методы: сравнительно-исторический, системный, нормативно-интеграционный.
Глава 1. Концепции канадского федерализма.
Существует несколько конкурирующих концепций канадского федерализма, которые по-разному представляют проблему сохранения единства в многообразии, обусловленном территориальными различиями, а после появления Хартии Прав и Свобод 1982 г. еще и проблему официального признания идентичностей, не имеющих территориальной привязки. Действительно, если говорить о канадском федерализме, можно быть уверенным только в том, что любая концепция политического сообщества всегда вызывает хор несогласных, которые иначе представляют себе принципы построения федеративной системы. Джейн Дженсон так описывает разнообразие подходов к построению политического сообщества в Канаде: «В Канаде всегда заявляли о себе коллективные идентичности на трех уровнях: отдельные личности на общеканадском уровне; региональные и языковые сообщества, выделяемые по территориальному принципу; и различные другие группы, объединенные по принципу класса, пола, этнической принадлежности и т.д. При условии признания всех этих общностей, возникает дальнейший спор о том, где и как они должны быть представлены: в органах федерального правительства и в партийной системе, в учреждениях канадских провинций, или в самих федеральных институтах – Сенате, Верховном Суде и системе межправительственных отношений»[6].
Как отмечает Алан Кэрнс, процесс нахождения действующего равновесия между единством и разнообразием в Канаде характеризовался «жесткими и жестокими компромиссами»[7]. Канадская политика традиционно отличается тем, что ее основные противоречия проистекают от региональных и языковых различий, а в роли конфликтующих сторон выступают Федеральное правительство и правительства провинций. После принятия новой Конституции 1982 г., канадское правительство должно было решить ряд социологических и политических проблем – от территориального национального суверенитета и признания различных нетерриториальных общностей до защиты основных прав человека на общегосударственном уровне. Историки канадского федерализма в основном занимаются изучением относительного распределения полномочий между разными уровнями правительства, включая конституционные положения и неконституционные межправительственные отношения. Однако, как справедливо отмечают Франсуа Роше и Мириам Смит, такой подход не может адекватно отразить современные конституционные тенденции, особенно после принятия Конституции 1982 г. Эти исследователи федерализма считают, что исторически сложившиеся правила не применимы к новым политическим реалиям. Так, у истоков канадского федерализма с его проблемами и конфликтами стоят экзистенциальные вопросы, касающиеся статуса отдельных коллективных акторов в федеральных структурах.
На первый взгляд, по своим основным институциональным и юридическим характеристикам канадский федерализм похож на другие федерации. Согласно сравнительному исследованию Рональда Уоттса, самоуправление и совместное управление в федерации осуществляется через распределение полномочий в соответствии с конституцией. Центральное правительство решает вопросы, единые для всех субъектов, а правительства субъектов отвечают за местную автономию. Федеральные системы должны состоять по крайней мере из двух уровней правительства, каждое из которых политически легитимно и имеет независимый источник дохода. Существует конституция и правила внесения поправок в конституцию, а также судебный контроль для разрешения конфликтов, относящихся к разделению полномочий. Однако этот подход дает слабое представление о том, как на деле функционируют федерации – в чем причина конфликтов, насколько необходимо единство и так далее – главным образом потому, что упускает из вида политические процессы и социальные особенности.
На сегодняшний день не существует согласия по вопросу о принципах основания канадской федеративной системы. Несмотря на то, что разделение полномочий четко зафиксировано, продолжаются споры о принципах, на которых был принят федерализм. Кроме того, события показывают, что не существует согласия в вопросе о великих идеях, составляющих основу легитимности канадского федерализма. Об этом свидетельствуют и существующие напряженные отношения между всеми группами, претендующими на идентичность. В конце концов, федерализм невозможно оценить вне конкретного политического контекста. Франц Ньюман даже пришел к заключению, что бесполезно давать оценку федеративных систем в целом – федерализм может быть хорошим, плохим или нейтральным в зависимости от специфических обстоятельств и позиций основных участников. За время существования федеративной системы в Канаде было дано несколько разных ее интерпретаций.
1.1 Концепции Децентрализации.
Теория «Договора». Это понятие относится к классической теории федерализма и подразумевает что Канада, как государство, была создана провинциями. Теоретически это подразумевает, что каждая провинция была суверенна в своей юрисдикции. Иначе говоря, само существование федеративного режима считалось результатом договора между ранее существовавшими государствами. Согласно этой концепции федерализма, первый уровень представительства граждан – правительства провинций. Одним из первых эту концепцию истолковал судья Томас Жан Жак Лоранжер вскоре после образования Конфедерации в 1867 г. Взгляды судьи Лоранжера были изложены в докладе Королевской Комиссии по коренным народам в 1993 г. В основном они сводятся к следующему: конфедерация британских провинций стала результатом заключения договора между провинциями и Великобританией; после образования федеративного союза провинции сохранили свою корпоративную идентичность, прежние конституции и все законодательные полномочия без изменения. Часть этих полномочий была передана федеральному парламенту, чтобы он осуществлял их в общих интересах всех областей. Полномочия, которые не были переданы, остались за провинциальными законодательными органами, которые продолжали действовать в пределах своей юрисдикции и согласно своим конституциям, в несколько измененных формах согласно федеративному договору. Полномочия провинций вовсе не были переданы им Федеральным правительством, но представляли собой оставшуюся часть их прежних колониальных полномочий. Федеральное правительство было создано провинциями и явилось результатом их объединения и заключенного ими договора. Рассматривая период от момента образования Конфедерации до 1921 г., Рамсей Кук утверждает, что теория договора в ее самой ранней и устойчивой формулировке, всегда включала две версии: версию договора между двумя культурными группами и версию договора между провинциями. В Квебеке осознали важность проведения такого различия намного позже, так как в «момент рождения» федерализма это была одна из сторон, заключающих соглашение, независимо от ее определения как провинции или культурной группы. Такой подход предполагал, что никакие изменения в распределении полномочий между центром и провинциями не могут производиться без согласия провинций.
Франко-канадская интеллигенция уже тогда начинала рассматривать автономию провинций и определение культурной группы в качестве движущих сил федерализма. Идея федерализма заслуживала доверия, так как не нарушала провинциальную и культурную автономию. Квебек придерживается такой позиции до сегодняшнего дня – некоторые изменения касаются только степени автономии, которую разные представители квебекской элиты требуют от центрального правительства. Все квебекские правительства, независимо от своего партийного состава, всегда считали первоначальное распределение полномочий минимальным условием своего членства в федеративной структуре. Сторонников провинциальной автономии поддерживал Судебный Комитет Тайного Совета (СКТС) Великобритании, который толковал общее положение «Закона о мире, порядке и хорошем управлении в Канаде» Британского Североамериканского Акта 1867 г. как чрезвычайные полномочия центрального правительства, решал споры о собственности и гражданских правах в основном в пользу провинций и предложил ограничить компетенцию Федерального правительства в сфере торговли и коммерции. Как отмечает Стевенсон СКТС: «…Существенно изменил характер федеративной конституции Канады. Он поддержал довод о том, что цель Конфедерации состояла в защите и продвижении интересов провинций, а не в создании новой нации, и сделал это сразу после того, как поколение 1867 г. сошло со сцены. С тех пор идеологическая поддержка британских властей была на стороне тех, кто стоял за провинциальную автономию...»
Только после второй мировой войны сторонники децентрализации в Канаде начали расходиться в своем понимании основополагающего договора. Как следствие послевоенного экономического бума и увеличения доходов центрального правительства, англо-говорящая Канада стала обнаруживать все более сильное центральное присутствие в тех областях политики, которые ранее считались прерогативой провинций. Квебек, однако, не изменил своих позиций в отношении федеративных принципов. В 1956 г. был опубликован доклад Королевской Комиссии по расследованию конституционных проблем, который приводил доводы в пользу сохранения изначального разделения полномочий. Основным аргументом было наличие отличающихся «культурных» сообществ, от которых канадский федерализм получил свои полномочия. Эти сторонники децентрализации не считали Оттаву национальным правительством – для франко-говорящих канадцев основным правительством остался Квебек. Этот доклад отражает принципиальную позицию Квебека и толкует теорию договора по принципу «двух народов-основателей», в отличие от теории провинций. Действительно, к моменту «тихой революции» в Квебеке отказались от теории «договора провинций», так как эта теория позволила бы другим провинциям оспаривать право Квебека на большую автономию в отношениях с Оттавой. В остальной части Канады ряды сторонников теории договора уменьшались. Она вновь возникла позднее и в несколько иной формулировке, как следствие квебекской концепции канадского федерализма, с одной стороны, и как результат понимания того, что канадский федерализм не учитывает в полной мере интересы западных провинций, с другой.