Лекция 9. Тема: Основы построения межбюджетных
отношений
1. Социально-экономическая сущность межбюджетных отношений;
2. Особенности и этапы развития межбюджетных отношений в России;
3. Межбюджетные трансферты.
Межбюджетные отношения складываются в рамках бюджетной системы и играют существенную роль в ее развитии.
Структура бюджетной системы обусловлена формой государственного устройства, под которой понимается внутреннее строение государства, деление его на составные части и система взаимоотношений между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями.
В этой связи, межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.
Межбюджетные отношения проявляются как функционирование многоуровневой бюджетной системы, в которой каждый уровень власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти(правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, основу проявления межбюджетных отношений составляет – бюджетный федерализм, который является формой организации межбюджетных отношений в федеративном государстве.
Административно – территориальное устройство само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства ( примерно более 70%), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:
- принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти( и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств;
- принцип разграничения расходов и доходов – это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.
- принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов, а также порядка предоставления межбюджетных трансфертов;
- принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектам РФ( и из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам);
- принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, осуществлять бюджетный процесс;
- принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации, означает, что каждый субъект РФ имеет одинаковые права во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.
Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма
является бюджетное выравнивание. Которое ( как мы помним) подразделяется на вертикальное и горизонтальное.
Вертикальное выравнивание – это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).
Вертикальное выравнивание означает устранение несоответствий между разными уровнями бюджетной системы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.
Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение дотаций между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором
Проблемы горизонтального выравнивания связаны с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти; продолжающийся экономический кризис заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.
Таким образом , система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.
Основными правовыми актами определяющими основы и механизм регулирования межбюджетных отношений является Бюджетный кодекс РФ и Конституция РФ, в которых отражается разграничение полномочий между органами власти разных уровней. А также ряд федеральных законов, в частности:
Федеральный Закон от 06.10.1999г. №184 « Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»
Федеральный Закон от 06.10.2003г.№131 « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
Данные законы предусматривают возможность изменения круга предметов ведения Российской Федерации ( субъектов Федерации) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов Федерации (муниципальных образований).
2.Особенности и этапы развития межбюджетных отношений
Оценивая периоды развития межбюджетных отношений большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов:
I этап 1991-1993 г.г.- этап создания новой бюджетной системы происходивший в рамках формирования и развития рыночных отношений Это был период стихийной децентрализации межбюджетных отношений, для которого было характерно:
- применение дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов;
- отсутствие четких критериев предоставления средств финансовой помощи, процедура предоставления которых проходила в рамках индивидуальных согласований и политического торга.
По своей сути данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию и усугубляла остроту бюджетного кризиса.
II этап 1994-1996 г.г. - сопровождался осуществлением первой реформы межбюджетных отношений, начало которой положил Указ Президента РФ от 22.12.1993г.г. №2268 « О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994г» Согласно этому указу были:
-введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов;
-сняты ограничения для введения региональными и местными властями собственных налогов;
-предоставлены права субъектам Федерации самостоятельно устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций поступающего в их бюджеты( в рамках ограничений максимальной региональной ставки);
-образован Фонд финансовой поддержки регионов ( ФФПР), средства которого должны были перераспределяться между субъектами по специальным критериям.
В 1997г. с региональных и местных органов власти были сняты полномочия по установлению налогов и только федеральный законодательный орган власти стал вправе устанавливать налоги на территории РФ. И к концу 1997г. возможности нововведений данного периода были исчерпаны, требовалась дальнейшая проработка направлений реформирования межбюджетных отношений.
III этап 1997-1998г.г.- период углубления кризиса межбюджетных отношений и попытки внедрения «одноканальной модели» межбюджетных отношений.
«Одноканальная модель» предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано сверх этой суммы остается в распоряжении данного региона.
Развитие «одноканальной модели» могло привести к дезинтеграции сначала налогового-бюджетного, а затем и экономического пространства. Поэтому со всей остротой стал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений РФ, о новом этапе их развития.