Губернские учреждения Екатерины Второй и грамоты 1785 года.
Губернские учреждения императрицы Екатерины составили эпоху в истории местного управления России.
Мы уже говорили что, Екатерина отняла полномочия у Сената, какими он пользовался при Елизавете. Сенат получил эти полномочия как бы в наследство от Кабинета Анны ,но Екатерина не восстановила Кабинета и не держала при себе совета из 9 человек ,какой был сформирован при Петре Третьем. В государственном управлении вообще ничего не было выше Сената. Только с 1768 года ,по случаю начавшейся войны с турками, у неё появилась мысль устроить при себе совет на манер Конференции Елизаветы. Этот совет существовал ,но не влиял заметно на управление. Этим и ограничивалась реформаторская деятельность Екатерины относительно центральных учреждений.
В 1775 году были изданы «Учреждения для управления губерний». Вместо прежних 20 губерний в 1766 по этим “учреждениям о губерниях “ в 1795 году была организована 51 губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции на - уезды, теперь губернии делятся прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно и выходило так ,что численный штат администрации для разных губерний, отличающихся количеством, проживающих людей ,был приблизительно одинаков. При новом административном разделении ,было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей ,а в уезде - от 20 до 30 тыс. При большей дробности новых административных округов нужно было и больше административных центров, поэтому возникло много новых городов ,созданных совершенно искусственно.
Изменив областные границы, учреждение о губерниях изменило и устройство областного управления. До 1775 года главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент ,введенный в областное управление Петром Великим ,удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления ,почему местная администрация стала бюрократической .Суд ,отделенный при Петре от администрации вновь слился с ней. Таким образом ,бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления ; при этом состав администрации был малочислен и слаб. Эта слабость ясно сказалась во время Московского бунта в 1771году, происшедшего под впечатлением чумы. Московский главнокомандующий граф Салтыков писал Екатерине “Я один в городе и Сенате, помощников нет, команды военной недостает ... помочь мне некому.”Еще сильнее сказалась слабость администрации во время пугачевского бунта (1773-1774г.г.)Этот бунт возник среди казачества на Урале и был последней попыткой его борьбы с режимом государства. Этот бунт, поддержали крестьяне Поволжья, шла война с Турцией, и администрация не могла сдержать крестьянские волнения и обезопасить себя от любых случайностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра Третьего овладел огромными пространствами от Оренбурга до Казани, началась упорная война. После нескольких битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 году, но волнения утихли не скоро. Под впечатлением этих волнений Екатерина выработала свои учреждения о губерниях .Екатерина стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские элементы.
В каждом губернском городе были установлены :
1.Губернское правление во главе с губернатором. Имело административный характер ,представляло правительственную власть, являлось ревизором всего управления.
2.Палаты уголовная и гражданская - высшие органы суда в губернии.
3.Палата казенная - орган финансового управления.
Все эти учреждения имели коллегиальный характер, но реально вся власть принадлежала губернатору.
4.Верхний земской суд- судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами.
5.Губернский магистрат- судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них.
6.Верхняя расправа -судебное место для однодворцев и государственных крестьян.
Эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей -коронных судей и заседателей, представителей того сословия ,делами которых занималось учреждение. Эти учреждения считались сословными ,но действовали под руководством коронных чиновников.
7.Совестной суд - для решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями .
8.Приказ общественного призрения - для устройства школ, богаделен ,приютов и т.п.
В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так ,не будучи сословными ,эти учреждения не были бюрократическими.
В каждом уездном городе находились :
1.Нижний земский суд - ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника(капитана -исправника)и заседателей ;и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.
2.Уездный суд -для дворян ,подчиненный Верхнему земскому суду.
3.Городской магистрат- судебное место для горожан ,подчиненное губернскому магистрату(городская полиция была вверена коронному чиновнику -городничему ).
4.Нижняя расправа - суд для государственных крестьян ,подчиненный верхней расправе.
Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали);только председатель нижней расправы был назначаем от правительства
Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два : для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде),а для призрения вдов и сирот горожан сиротский суд ( при каждом городом магистрате.)
И в том и другом учреждении членами были сословные представители .В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии.),а в сиротском суде -городская голова.
Такова была система местных учреждений Екатерины Второй. При обилии новых учреждений выдерживается модный в 18 веке принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда ,суд- от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей :
усилила состав администрации ,правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях .О самоуправлении говорили в комиссии 1767-1768. Но недостатком местного учреждения 1775года явилось прежняя система в центральном управлении, обязанность руководства и общего наблюдения. Падение прежней системы в управлении центральном произошло при правлении Павла Первого и закончилось учреждением Министерств при Александре Первом.
Таковы были главные меры Екатерины относительно управления. За исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения ),все остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер :оно не было новостью для горожан, зато громадной новостью было для дворянства.
Сословия.
Становясь привилегированным и обособленным сословием ,дворянство не имело ещё сословной организации ,а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию Учреждения 1775 года, давая дворянству самоуправление ,этим самым давали ему внутреннюю организацию. Каждые три года ,для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом ,избирали уездного предводителя, капитана -исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд).По своему сословному положению дворяне становились с 1775 года не только землевладельцами уезда, но и его администраторами.
Так как громадное число чиновников принадлежало к дворянству ,то не только уездное ,но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство из своих рядов поставляло главных деятелей в центральные
учреждения .Таким образом ,с 1775 года вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов )стала управляться дворянством : вверху они действовали в виде бюрократии : внизу- в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ. Такое значение имели для дворянства имели реформы 1775года,они дали ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В «Учреждениях для управления губерний»,организация данная дворянству и её влияние на местное самоуправление рассматриваются как факты ,созданные в интересах государственного управления, а не сословий. В 1785 году Екатерина издала Жалованную грамоту дворянству. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии ,наряду со всеми правами и льготами, какие дворяне имели раньше .Таким образом Жалованная грамота 1785 года явилась подтверждением закона о дворянстве и в ней было добавлено - признание дворянства уже не одного уезда ,но и целой губернии за отдельное общество с характером юридического .Грамотой 1785 года завершен был процесс сложения и повышения дворянского сословия ,какой мы наблюдали в18 веке.
При Петре Первом дворянин определял обязанностью бессрочной службы и правом личного землевладения ,причем это право принадлежало ему не исключительно и не вполне.
При императрице Анне дворянин облегчил свою государственную службу и увеличил землевладельческие права.
При Елизавете он достиг первых сословных привилегий в сфере имущественных прав и положил начало сословной замкнутости.