В 1826 году Комиссия Совета по составлению законов была преобразована во II отделение Собственной его императорского величества канцелярии. Департамент законов, таким образом, лишили функции по выработке всех законопроектов до вынесения их на обсуждение, что ослабило законотворческие возможности Государственного Совета в целом. В 1835 году в самостоятельное учреждение была преобразована Комиссия прошений.
В свою очередь, в “Учреждении военного министерства”, изданном в 1836 году, говорилось, что все дополнения и пояснения к законам, а также меры усовершенствования законодательства по военной части, не имеющие связи с другими ведомствами, должны предоставляться на высочайшее рассмотрение не Государственным, а Военным Советом.
Из административных дел до 1842 года на рассмотрение Государственного Совета были переданы лишь дела Сибирского комитета.
Важной вехой в истории Совета стала замена “Образования Государственного Совета” 1810 году новым “Учреждением Государственного Совета” 1842 года (далее “Учреждение”).
Поводом к разработке “Учреждения” послужило намечавшееся общее переиздание “Свода законов Российской империи”.
Работа над “Учреждением Государственного Совета” проводилась специальным комитетом под председательством князя Васильчикова. В состав комитета входили графы В.В. Левашов, П.Д. Киселев, Д.Н. Блудов, В.Г. Марченко и государственный секретарь барон М.А. Корф. Новый документ содержал два раздела: первый назывался “Учреждение Государственного сонета”, второй - “Учреждение Государственной Канцелярии”. Каждый раздел состоял из трех глав.
И “Образование” 1810 года, и “Учреждение” 1842 года определяли Государственный Совет как высший в государстве, постоянный орган с законосовещательными функциями, предназначенный для того, “чтобы водворять порядок и осуществлять идею законности”.
В “Учреждении” 1842 года отсутствали положения, согласно которым Совет имел право участвовать в обсуждении всех законов и учреждений; на его рассмотрение представлялись любые проекты; а на утверждение царя поступали законы, уставы и учреждения, после принятия их Советом.
После 1842 года оформилось пять групп законопроектов, которые рассматривались без участия Государственного Совета: 1) законопроекты по военному и морскому ведомству, которые не соприкасаются с другими частями управления (с 1836 года); 2) законопроекты, относящиеся к делам Кавказского края, Закавказья и Сибири, которые проходили через Кавказский и Сибирский комитеты; 3) законопроекты, проходящие через другие комитеты, например, через Еврейский комитет; 4) законы, выходящие в форме высочайших повелений, объявленных министрами или другими уполномоченными лицами; 5) положения, указы, инструкции административного характера, утверждаемые через Комитет министров и министерские доклады.[5]
Николай I констатировал такой порядок с прямотой абсолютного монарха: “Совет существует в моем понятии для того, чтобы добросовестно высказывать свое убеждение по тем вопросам, по которым я его спрашиваю, не более и не менее”.
Существенно отличался и новый круг деятельности Государственного Совета . Он оказался значительно расширенным за счет административных и судебных дел. По новому положению, Совет занимался вопросами от предположительных смет доходов и расходов городов, в том числе столиц, до надзора за деятельностью земств и городских дум.
Кроме того, расширилась его деятельность по обсуждению частных законов. С 1810 года в компетенции Совета находились две категории вопросов: первый - экспроприация, и второй - отчуждение частной собственности в частное владение. В 1842 году к ним прибавились дела: 1) об учреждении акционерных компаний с запросом об особых привилегиях; 2) об изобретениях; 3) о “введении в дворянство и присвоении почетных титулов - княжеского, графского, баронского”. Среди судебных дел вводилось производство следствия над министрами и генерал-губернаторами.
Таким образом, по многим вопросам Государственный Совет становился высшей судебной инстанцией по отношению к Сенату. Зато из компетенции Совета изымались дела: 1) относящиеся к докладам министров; 2) относящиеся к сфере деятельности Комитета министров или находящиеся во власти министров; 3) все изменения и дополнения законов, относящихся к военному ведомству, если они не имели связи с другими частями управления.
В “Учреждении” 1842 года отсутствуют положения о контроле за деятельностью министерств. Как уже отмечалось, ежегодные отчеты были исключены из числа дел, обсуждаемых Государственным Советом: теперь министры предоставляли ежегодные отчеты о доходах и расходах по своим ведомствам. Это ослабило значение Совета, который был в силах сдерживать министерский произвол. Согласно “Учреждению”, начать следствие над министром можно было лишь по высочайшему распоряжению в чрезвычайном случае. Более того, с увеличением количества административных дел в Государственном Совете министры - члены его по званию - получили возможность усиленно влиять на деятельность Совета[6].
“Учреждение” 1842 года подтвердило отделение Комиссии по составлению законов от Государственного Совета . Все проекты законов и дополнений к ним оставлялись теперь во II отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии, что ослабляло законотворческие возможности Совета.
Согласно “Образования” 1810 года, заключениям Совета по частным делам придавалась сила общих законодательных норм. А по “Учреждению” 1842 года решения по частным делам должны были основываться на существующих законах..
Из “Учреждения” оказалась исключена статья, по которой решения, утвержденные большинством членов Совета, считались принятыми. С 1842 года в случае разногласий среди членов Совета в журнал стали заносить два мнения с указанием количества членов “за” и “против”. Особое мнение могло быть лишь дополнением к одному из этих двух, что стесняло свободу высказываний членов Государственного Совета по спорным и, как правило, наиболее важным вопросам.
Практика показала, что из 242 дел, по которым голоса в Совете разделились, Александр I утвердил мнение большинства лишь в 159 случаях (65,7%), причем несколько раз поддерживая мнение всего лишь одного члена Совета. Кроме того, имелись случаи, когда по судебным делам он утверждал заключения Совета или департамента гражданских дел и духовных, вопреки мнению Общего собрания Государственного Совета .
В дореволюционной юридической литературе наибольшее внимание уделялось факту отсутствия в тексте “Учреждения” знаменитой формулы “вняв мнению Государственного Совета ”. Появление этой формулы в 1810 году вызвало особое недовольство в консервативных кругах, воспринимавших ее как прямое посягательство на неограниченность власти русского самодержца. Так, Н.М. Карамзин писал: “Государь Российский внемлет только мудрости, где находит ее, в собственном ли уме, в голове ли лучших своих подданных; но r самодержавии не надобно ничьего одобрения для законов, кроме подписи Государя: он имеет всю власть. Совет, сенат, комитет суть только способы ее действий или поверенные Государя: их не спрашивают, где он сам действует”.
3. Первая “вторая” палата: Государственный Совет Российской Империи в 1906-1917 годах
В первые годы двадцатого века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905- зимой 1906 годов. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет , существовавший с 1810. Манифестом 20 февраля 1906 года император установил, что “со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы, закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы”.
Государственный Совет и Государственная Дума должны были ежегодно созываться и распускаться императорскими указами. Обе палаты должны были самостоятельно проверять полномочия своих членов. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственного Совета и Государственной Думы.
Обе палаты пользовались правом законодательной инициативы (за исключением основных государственных законов, почин пересмотра которых император оставил за собой). По общему правилу, законодательные предположения рассматривались в Государственной Думе и по одобрению ею поступали в Государственный Совет. Но законодательные инициативы Государственного Совета должны были рассматриваться и одобряться сначала им и лишь после этого поступать в Государственную Думу. После одобрения обеими палатами законопроекты поступали на усмотрение императора. Государственный Совет и Государственная Дума получали также определенные контрольные полномочия: в установленном законом порядке они могли обращаться к министрам и руководителям государственных ведомств с запросами по поводу решений и действий этих ведомств и их чиновников в случае, если их законность вызывала сомнения.[7]
Сопоставление этой конструкции с европейскими стандартами того времени позволяет заключить, что в целом российский парламент вполне соответствовал им. Государственная Дума избиралась непрямыми выборами по куриям. В условиях отсутствия мощных, глубоко укоренных среди различных групп населения партий, куриальный характер выборов обеспечивал парламентское представительство основных групп населения, ограничивая, одновременно, численное доминирование социальных низов, об опасности которого предупреждали все теоретики парламентаризма 19-го века. Государственный Совет - верхняя палата первого российского парламента - формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначались царем. Другая половина членов Государственного Совета, избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного Совета от каждого губернского земского собрания), частично по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной Российской церкви, восемнадцать от губернских дворянских обществ, шесть членов от Академии наук и университетов, по шесть от промышленных и торговых корпораций).