Механизм экономического регулирования земельных отношений характеризуется системой мер экономического воздействия, направленных на реализацию земельной политики государства, обеспечение прав землевладельцев и землепользователей, установление социально справедливых платежей за землю, внедрение экономического стимулирования рационального и эффективного землепользования, введение экономических санкций за нерациональное использование и ухудшение экологического состояния земельных участков, порчу земель сельскохозяйственного назначения, снижение плодородия почв, самозахват и разбазаривание.
Один из основных рычагов экономического регулирования земельных отношений - формирование механизма платы за землю. С его помощью государство воздействует на экономические интересы землевладельцев и землепользователей, побуждая их повышать эффективность использования земли, находящейся в их распоряжении. С экономической точки зрения плата за землю — особый вид издержек, связанный с получением дохода в виде ренты.
Применительно к городским земельным ресурсам значение земельной ренты особое. Принципиальное отличие городских земель от земель других категорий – высокая степень их урбанизации, наличие развитой инфраструктуры всех видов (инженерной, транспортной, социальной, систем коммуникаций и т.д.). Эта инфраструктура создана трудом и капиталом многих поколений горожан. Ее большая часть находится в собственности города, а финансирование воспроизводства целиком ложится на городской бюджет и зарплату горожан. В связи с этим в структуре земельной ренты в городах преобладает экономическая рента, а природная рента относительно невелика.
Земельная рента в городах формируется как за счет разных цен на объекты недвижимости, обладающих одинаковыми характеристиками, но с разным месторасположением при продаже или сдаче их в аренду (ценовая рента), так и за счет превышения продажной цены объекта недвижимости по сравнению с затратами на его создание (спроса над предложением на объекты недвижимости) как условие ограниченности ресурса (редкости) городской земли. Эти проявления характерны для микроэкономики отдельных предприятий или хозяйств. Проявление земельной ренты на макроэкономическом уровне связано с проблемой разграничения собственности на городские земли и введения частной собственности с необходимыми и разумными ограничениями и сервитутами.
Мировая практика свидетельствует о том, что включение земли в экономический оборот является важным и постоянным источником поступления средств в бюджеты, в основном местные. Во многих странах этими средствами обеспечивается ежегодное финансирование расходов на образование, создание инфраструктуры поселений, охрану почв, ведение земельного кадастра и т.д. В современной экономике городские земли важнейший источник ренты. Во многих странах мира на долю городской ренты приходится около 70%, а сельскохозяйственной - 5% общей ренты земли.
Особое место в формировании бюджетных средств занимают городские земли, так как города, занимая сравнительно небольшие площади, обеспечивают более 70% поступлений от всех земельных платежей.
Правовой и нормативной основой платного землепользования в России являются Налоговый кодекс Российской Федерации[9], Земельный кодекс, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также ряд ведомственных нормативных актов.
Принципы налогообложения земли в современной России складывались в условиях отсутствия рыночного оборота земельных участков, который до сих пор реально развит только для небольших по площади участков граждан и организаций. В связи с этим налогообложение, установленное законодательством России, далеко не всегда учитывает реальную ценность земель, и, как следствие этого, система платного использования земли не в должной мере выполняет свои главные функции – фискальную и регулирующую. В частности, ставки земельного налога особо ценных городских земель за редким исключением до 100 раз меньше размера договорной арендной платы за аналогичные земельные участки.
Ставки земельного налога за земли всех категорий устанавливают органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации. С 1 января 2006 г. исчисление земельного налога производится на основе кадастровой стоимости земельных участков. Сведения о кадастровой стоимости земельных участков становятся основой для введения в действие нового земельного налога. Земельный налог станет главным источником формирования бюджета органов самоуправления для реализации задач местного уровня.
Необходимо отметить, что, по оценкам экспертов, кадастровая стоимость городского земельного участка приблизительно равна 20-25% его рыночной стоимости, а в большинстве развитых стран именно рыночная стоимость земель является налогооблагаемой базой для расчета земельного налога.
Проблема определения рыночной цены земли является центральной. Ее суть состоит в том, что сегодня ни отечественный, ни зарубежный опыт не дают адекватных решений. Цену земли определяет вложенный в участок капитал или стоимость производимой на нем продукции, тогда как рыночная цена объединяет такие составляющие, как рентообразующая способность участка, объем спроса и предложения на рынке земли, их соотношения, платежеспособный спрос населения, инфляция, налоговый пресс и многие другие. Следует отметить, что из-за просчетов в определении рыночной цены земли государство теряет значительные налоговые суммы, которые могли бы пополнить федеральный и местный бюджеты.
Земельный налог и арендная плата за земли государственной и муниципальной собственности — один из самых эффективных видов налогов и сборов в консолидированный бюджет России по сравнению с другими налогами и сборами с точки зрения администрирования объемов, относительной простоты процедур расчета и сбора, и, что самое важное в условиях инфляции, эти платежи, основанные на земельной ренте, не оказывают прямого давления на увеличение рыночных цен на производимые товары и услуги.
Вопрос о собственности на земли, в том числе городские, в настоящее время стал невероятно актуальным.
Продажа земли в частную собственность, тем более по минимальным ценам, лишит городской бюджет солидных денежных поступлений, поскольку в этом случае значительная часть земельной ренты поступает ее владельцам. Необходимые для города средства администрация в этих условиях вынуждена будет получать за счет повышения квартплаты и цен на коммунальные услуги.
Частная собственность на землю существенно затруднит и целенаправленную реализацию генерального плана строительства города, реконструкцию ее жилищно-коммунального хозяйства, прокладку коммуникаций, т. е. все планомерные градостроительные преобразования.
По мнению западных ученых (Ф. Харрисон, Т. Гвортни, И. Йенсен, Р. Кларк, А. Спейс, В. Ружже), доля земельной ренты в доходах бюджетных поступлений России тоже может быть достаточна для удовлетворения ее бюджетных потребностей. Но все это станет возможно при условии, что города сохранят свое право собственности на городские земли.
Можно прогнозировать, что в ближайшем будущем объемы земельных поступлений снизятся, так как доля поступлений от земельного налога будет возрастать, чему способствует развитие земельного законодательства, а ставки земельного налога в целом значительно ниже ставок арендной платы. К тому же они менее дифференцированы, чем арендные платежи.
Для того чтобы город сохранил и увеличил поступления от пользования городскими землями, необходимо сохранить государственную и муниципальную собственность на городские земли, максимально дифференцировать ставки не только арендных платежей, но и земельного налога. Но поскольку муниципалитет имеет большую самостоятельность в установлении ставок арендной платы в отличие от ставок земельного налога, верхние пределы которого регламентируются Налоговым и Земельным кодексами, легче получить большие суммы в бюджет, используя такой гибкий инструмент, как арендная плата, которая с каждым годом все больше дифференцируется, и устанавливается в отличие от земельного налога индивидуально для каждого арендатора.
Глава 2. Мониторинг городских земель
2.1 Правовое обеспечение мониторинга городских земель
Глава 11 Земельного кодекса посвящена узловым моментам охраны и использования земли как природного компонента и объекта недвижимости, в регулировании которых государство играет весомую роль. Эти основные направления законного государственного вмешательства в регулирование и реализацию земельных отношений сводятся к осуществлению мониторинга, землеустройства и ведению государственного земельного кадастра.
В комментируемой статье даются определение, цели и классификация мониторинга земель. В переводе с латинского "мониторинг" означает "предостерегающий, наблюдающий, впередсмотрящий[10]". Мониторинг земель призван выполнять базовую, связующую роль всех других мониторингов и кадастров природных ресурсов.
Федеральной целевой программой "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.06.1999 N 694[11], предусматривается разработка правовых и нормативно-технических актов, регулирующих организацию и ведение государственного мониторинга земель.
Цели этих мероприятий - своевременное выявление изменений состояния земель, их оценка, прогноз, предотвращение и устранение последствий негативных процессов на земле, выработка рекомендаций, совершенствование и внедрение новых методов дистанционного зондирования, технических средств и технологий мониторинга земель.
В соответствии с Положением о мониторинге земель, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 N 846[12], мониторинг земель включает непрерывное наблюдение за использованием земель в соответствии с категориями и целевым назначением земель (предусмотренным в ст. 7 и ст. 8 ЗК).