В этот период ООН начинает широкомасштабную деятельность по оказанию гуманитарной помощи лицам, пострадавшим в ходе военных действий и постоянно призывает к этому все страны-участницы Организации. Также на первый план выходит проблема беженцев. В мае 1995 г. Совет Безопасности обращается с призывом к абхазской стороне «существенно ускорить процесс добровольного возвращения беженцев и перемещенных лиц путем принятия графика на основе графика, предложенного Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, и гарантировать безопасность неорганизованных репатриантов, уже находящихся в этом районе, и решить вопрос об их статусе»[45]. В дальнейшем, формулировки обращений к абхазской стороне становятся все более жесткими и обращения сменяются требованиями.
В июне 1997 г. был подготовлен к подписанию проект "Протокола о грузино-абхазском урегулировании", в соответствии, с которым две равноправные стороны должны были создать общее государство, строящееся на равносубъектной основе. Однако грузинская сторона отказалась от подписания данного документа. Подобные действия Грузии объясняются тем, что ее позиция находит поддержку со стороны ООН, ОБСЕ и других вовлеченных в урегулирование сторон, которые постоянно стремятся предопределить вопрос о сохранении Абхазии в состав Грузии на правах автономии. Видимо, это связано с тем, что появление на карте Кавказа нового независимого государства неизбежно повлечет за собой ряд политических последствий, а Грузия уже является членом и ООН и ОБСЕ. Отношения с Грузией у этих организаций налажены, к тому же бывший Президент Грузии Э. Шеварнадзе склонен был примкнуть к Западным странам в вопросе распределения влияния на Кавказе между этими странами и Россией.
До настоящего момента вопрос о правовом статусе Абхазии остается не решенным, и это является основным препятствием к окончательному урегулированию конфликта. ООН в этом вопросе занимает позицию сохранения государственной целостности Грузии, так в 1999 г. ООН назвала неприемлемым и незаконным проведение так называемых выборов в Абхазии.
В настоящее время последним планом урегулирования конфликта со стороны ООН являются положения, зафиксированные в документе, озаглавленном "Основные принципы разграничения полномочий между Тбилиси и Сухуми" («документ Бодена» по имени составителя – специального представителя генерального секретаря ООН в Грузии) абхазская сторона отказывается подписать этот документ. В документе в частности говорится, что «Абхазия - суверенный объект в пределах государства Грузия, основанного на нормах Закона. Абхазия имеет специальный статус в пределах государства Грузия, основанный на Федеральном Соглашении»[46]. Распределение полномочий между Тбилиси и Сухуми, согласно предложению Д. Бодена, должно быть основано на Федеральном Соглашении, которое будет иметь силу Конституционного права. «Распределение полномочий между Тбилиси и Сухуми будет определено на основе Заявления о политических мерах урегулирования грузино-абхазского конфликта от 4 апреля 1994 года. Права и полномочия Абхазии будут иметь больший объем, чем те, которыми она пользовалась вплоть до 1992 года», - говорится в документе[47].
Действия ООН встречают критику и со стороны правых сил в Грузии, в частности, "Новые правые", подвергнув жесткой критике деятельность спецпредставителя генсека ООН в Грузии Дитера Бодена, заявили, что полностью поддерживаю многочисленные акции, проходящие в Грузии с требованием вывода миротворческих сил и наблюдателей ООН из зоны абхазского конфликта. Эти требования выдвигаются в связи с докладом Генерального Секретаря ООН, в котором он рекомендует вывести Грузинские силы из Кодорского ущелья. Также вызывают нарекания действия ООН по отношению к беженцам из Абхазии.
Председатель Верховного Совета, депутат парламента Грузии и член Совета национальной безопасности страны Тамаз Надареишвили заявил, что за 8 лет после завершения войны в Абхазии, ООН не отремонтировали ни одного здания или школы в тех городах Восточной и Западной Грузии, где проживают беженцы из Абхазии. При этом он утверждает, что в самой Абхазии организация восстановила немало школ, больниц и системы коммуникаций[48].
Абхазская сторона, в свою очередь постоянно выражает беспокойство относительно непризнания со стороны ООН суверенитета Абхазии и обвиняет Совет Безопасности в попустительстве силовым акциям со стороны Грузии.
Однако, не смотря на все взаимные обвинения и постоянно вспыхивающие очаги напряженности, переговорный процесс под эгидой ООН продолжается.
19-20 февраля 2003 г. Состоялась Женевская встреча Группы друзей Генерального секретаря ООН, которая способствовала приданию импульса переговорному процессу между грузинской и абхазской сторонами, в том числе по вопросу безопасного и достойного возвращения беженцев и перемещенных лиц прежде всего в Гальский район. Это рассматривается как существенный шаг в разрешении проблем, порожденных конфликтом.
В ходе Сочинской встречи, прошедшей 6-7 марта, была достигнута договоренность сосредоточить усилия на возвращении беженцев и перемещенных лиц, открытии железнодорожного сообщения Сочи-Тбилиси, а также модернизации Ингурской ГЭС. Вышеуказанные события представляют собой новую возможность возобновления переговорного процесса и практической реализации ряда достигнутых соглашений.
В целом можно отметить следующие направления деятельности ООН по отношению к этнонациональным конфликтам в Грузии (в первую очередь – по отношению к грузино-абхазскому):
1. Политические заявления
Совет Безопасности может либо делать политические заявления, либо принимать правовые резолюции. Первые представляют собой юридически необязывающие тексты, демонстрирующие озабоченность Совета Безопасности развитием событий. Они могут включать в себя политические предложения, направленные на разрядку кризиса. В отношении Абхазии Совет Безопасности опубликовал три заявления (сентябрь и октябрь 1992 г.; январь 1993 г.) с призывом к соблюдению Московского соглашения о прекращении огня от 3 сентября 1992 г., и четвертое (июль 1993 г.) с призывом к соблюдению соглашения о прекращении огня от 14 мая 1993 г.[49]
2. Оценка ситуации
Оценка ситуации в Абхазии как «угрозы миру и международной безопасности» не фигурировала в первой резолюции Совета Безопасности, но появилась в третьей, принятой в октябре 1993 г., после первых нарушений Сочинского соглашения от 27 июля 1993 г.[50]
3. Осуждения.
Совет Безопасности осудил ряд конкретных событий, имевших место в Грузии. Во-первых, Совет осудил нарушения соглашений о прекращении огня[51]. Однако, ни один абхазский город в резолюциях Совета упомянут не был. Попытки изменить демографический состав Абхазии, в том числе путем заселения ее ранее не проживавшими там людьми, также подверглись осуждению[52]. Совет признал «право всех беженцев и перемещенных лиц, пострадавших от конфликта [в Абхазии] без предварительных условий вернуться в свои дома в безопасных условиях»[53]. В абхазском случае Совет ясно отверг любое решение, основанное на результатах так называемой этнической чистки. В случае абхазского конфликта лишь действия абхазской стороны подверглись четкому осуждению[54].
4. Просьбы и требования, адресованные воюющим сторонам
Совет Безопасности может направлять государствам — членам ООН либо юридически необязывающие просьбы, либо юридически обязывающие требования. Только требования представляют собой правовые обязательства к государствам-членам. Ряд просьб и требований, сформулированных Советом Безопасности относительно Закавказья, заключался в обращенном к сторонам призыве соблюдать вышеупомянутые принципы международного права или прекратить действия, осужденные Советом Безопасности.
Просьбы и требования, касавшиеся применения силы воюющими сторонами, были более оригинальными. В них Совет Безопасности:
потребовал, чтобы все стороны конфликта в Абхазии воздерживались от применения силы[55];
настоятельно призвал заинтересованные стороны воздержаться от любых действий, которые могли бы затруднить мирное урегулирование конфликта[56].
Хотя никакие правовые положения не мешают государствам применять силу во внутренних делах (принцип неприменения силы действует только в международных отношениях)[57], когда представители государства подписывают международное соглашение о прекращении огня, правительственные силы должны отказаться от применения оружия. Поэтому просьбы и требования Совета были адресованы всем воюющим фракциям, включая правительственные. Еще одна просьба Совета Безопасности касалась беспрепятственного поступления международной гуманитарной помощи в районы конфликтов[58].
5. Просьбы и требования, адресованные невоюющим сторонам.
Выражение «воюющие стороны» применяется здесь в его узком смысле и относится исключительно к сторонам, которые публично признали свою вовлеченность в войну. Следовательно, другие стороны — даже если их подозревают или обвиняют в активном участии в конфликтах — считаются по этому определению «невоюющими сторонами», например, это относится к России.
Как же реагировал Совет Безопасности на эти случаи, когда, судя по сообщениям, имело место иностранное военное вмешательство? Что касается Абхазии, то в единственной резолюции, в которой упоминались соседние государства, содержалась просьба ко всем государствам не оказывать абхазской стороне помощи ни в каких формах, за исключением гуманитарной помощи, ни со своей территории, ни со стороны лиц, находящихся под своей юрисдикцией[59]. Хотя резолюция была составлена в общих выражениях, с тем чтобы на нее не было наложено вето со стороны России, было ясно, что она могла относиться только к России, которая держала войска в Абхазии и, казалось, не предпринимала больших усилий, чтобы помешать боевикам с Северного Кавказа придти на помощь абхазским сепаратистам.