Авторы учебника "Право Европейского Союза" указывают, что, с точки зрения своей структуры (внутреннего строения), организационный механизм складывается из двух частей. Для наименования каждой из них используются специальные термины. Руководящие органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, именуются в праве Европейского Союза институтами. Остальные его элементы, гораздо более многочисленные, обозначаются в праве Союза термином "органы". При этом указанное понятие употребляется как самостоятельное, так что в статьях учредительных договоров и нормативных актов нередко можно встретить выражение "институты и органы".
На деле каждый институт одновременно выступает в качестве органа Сообществ и Союза. Единство системы органов Союза является следствием того, что Европейский Союз в целом - это единая организация. Его единство обеспечивается в первую очередь единым составом государств-членов и единой системой руководящих органов.
По методам формирования институты и органы Европейского Союза можно разделить на три группы:
- демократически сформированные (Европейский парламент);
- типично межправительственные (Совет, Европейский совет);
- наднациональные органы (Комиссия Европейских сообществ, Суд Европейских сообществ, Счетная палата и другие).
Эти три типа институтов и органов позволяют говорить о синтезе юридических особенностей институциональной системы Союза .
Институты, первоначально созданные для каждого из Европейских сообществ, с 1967 г. являются общими для этих организаций . Создание на базе Европейских сообществ Европейского Союза потребовало распространить полномочия институтов на сферы общественной жизни, находящиеся за рамками первой (коммунитарной) опоры, т.е. на сферу общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере. Юридически это выразилось в признании институтов Европейских сообществ в качестве руководящих органов Европейского Союза в целом. Трехзвенная структура Европейского Союза приводит к довольно сложному определению полномочий его институтов и органов при принятии решений: в одном случае они действуют как институты и органы Европейского сообщества и руководствуются его учредительным договором, в другом - применяют правила договоров о Европейском объединении угля и стали или о Евратоме, в третьем - действуют на основании положений специальных разделов Договора о Европейском Союзе, посвященных второй и третьей опорам.
Отсюда следует, что правила деятельности институтов и органов в рамках разных опор Европейского Союза (или даже внутри одной - первой) могут быть разными, но во всех случаях от лица Союза выступают одни и те же руководящие органы. Как уже указывалось, единый институционный механизм является одним из ключевых условий организационного единства Европейского Союза в качестве интеграционной организации.
В некоторых случаях органы действуют на основании норм коммунитарного права, т.е. выступают как органы двух Европейских сообществ или даже одного. Например, Европейский центральный банк - орган Европейского сообщества, так как правовой режим единой валюты целиком находится в сфере ведения данной организации; Атомное Агентство - орган Евратома.
Специальные органы действуют и в рамках второй и третьей опор. Так, Европол действует в рамках третьей опоры (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере). В то же время Европейский совет - это орган Союза в целом, его существование предусмотрено непосредственно в Договоре о Европейском Союзе.
МЕРКОСУР
Латиноамериканские авторы, пишущие о МЕРКОСУР, обычно говорят о том, что его структура устроена таким образом, чтобы обеспечить "динамичную систему сотрудничества между государствами-членами" . Органы МЕРКОСУР не ведут наднациональную деятельность, а поддерживают межгосударственные связи, и система этих органов отражает их функции.
"Исполнение и имплементация настоящего Договора и любого иного специального соглашения или решения, принятого в течение переходного периода в его правовых рамках, возлагаются на следующие органы:
(a) Совет общего рынка;
(b) Группу общего рынка".
Принятый в дополнение к Асунсьонскому договору Протокол Оуру Прету также содержит специальную главу I, которая называется "Структура МЕРКОСУР" и открывается ст. 1 следующего содержания:
"Институциональная структура МЕРКОСУР охватывает следующие органы:
I. Совет Общего рынка;
II. Группа Общего рынка;
III. Комиссия по торговле МЕРКОСУР;
IV. Совместная Парламентская Комиссия;
V. Экономико-социальный консультативный форум;
VI. Административный секретариат МЕРКОСУР".
Таким образом, сами органы, порядок их организации и полномочия предусмотрены одними и теми же основополагающими документами - Асунсьонским договором и Протоколом Оуру Прету.
Далее между этими органами установлено определенное разделение полномочий (которое можно соотнести с разделением властей в такой фиксированной системе, как государство) и соподчинение. Статьей 10 Асунсьонского договора Совет Общего рынка указан как "высший орган общего рынка, несущий ответственность за политическое руководство общим рынком и за принятие решений, обеспечивающих достижение целей и сроков окончательного формирования общего рынка".
В статье 13 Асунсьонского договора Группа Общего рынка названа главным исполнительным органом Общего рынка, а в ст. 10 Протокола Оуру Прету сказано лаконичнее: "Группа Общего рынка является исполнительным органом МЕРКОСУР".
Комиссия по торговле Общего рынка, введенная в структуру МЕРКОСУР Протоколом Оуру Прету, квалифицируется в разделе III его главы I (ст. 16) как "орган, ответственный за содействие Группе Общего рынка". Комиссия отчитывается перед Группой во всех вопросах, лежащих в компетенции Комиссии. По пункту VI ст. 19 Протокола Комиссия "докладывает Группе Общего рынка о развитии и применении документов, касающихся торговой политики, а также о своем отношении к представленным ей просьбам и о решениях, принятых по таким просьбам".
Общей логике подчиняется и состав данных трех органов: Совет общего рынка состоит из "министров иностранных дел и министров экономики государств-членов либо из эквивалентных им лиц" (ст. 4 Протокола Оуру Прету); в Группе Общего рынка представлены "по четыре делегата и четыре альтернативных члена от каждой страны, назначаемых соответствующим правительством, причем в них должны быть представители министерств иностранных дел, министерств экономики и центральных банков" (ст. 11). Кто именно должен быть делегирован государствами в Комиссию по торговле, Протокол не говорит, указывая лишь, что должно быть четыре делегата и четыре альтернативных члена (ст. 17). Таким образом, все перечисленные органы МЕРКОСУР являются представительными и построены по принципу "четырех частей" (quadripartie). Это значит, что при принятии решения в каждом органе учитывается не число голосов всех присутствующих, а четыре голоса - по одному от каждого государства.
Совет Общего рынка, Группа Общего рынка и Комиссия по торговле являются межгосударственными, что специально предусмотрено ст. 2 Протокола Оуру Прету.
Одним из принципов их работы является единогласие или консенсус. Многие исследователи отмечают, что это позволяет органам МЕРКОСУР быть выразителями их общей воли . Принятые таким образом акты имеют обязательную силу для государств-членов, хотя и называются по-разному: Совет принимает Решения (ст. 9), Группа - Резолюции (ст. 15), Комиссия - Директивы или Предложения (ст. 20 Протокола). Исполнение решений отдано в сферу ответственности государств, поскольку ст. 38 Протокола Оуру Прету предписывает: "Государства-участники предпримут все меры к исполнению на их соответствующих территориях решений, принятых органами МЕРКОСУР, перечисленными в ст. 2 настоящего Протокола, в которой один параграф. Государства-участники информируют Административный Секретариат МЕРКОСУР о принятых ими в этих целях мерах" (в ст. 2 названы Совет Общего рынка, Группа Общего рынка, Комиссия по торговле МЕРКОСУР).
Причиной невозможности с самого начала принять систему взвешенного голосования латиноамериканские исследователи называют наличие значительных различий в уровне экономического развития государств-участников, и некоторые государства считали, что они будут находиться в невыгодном положении в случае принятия взвешенного или любого иного голосования.
Высказывается мнение о том, что документы МЕРКОСУР не предусматривают передачи никаких властных полномочий от государств к международной организации . Министры государств, работающие в органах МЕРКОСУР, наделяются дополнительными полномочиями, источником которых служит внутреннее право, но осуществляются эти полномочия во внешнеполитической сфере, в процессе переговоров, которые могут привести к формулированию новых обязательств для их государств; приниматься эти обязательства будут с учетом внутреннего права.
Хотя в некоторых положениях учредительных договоров указывается, что решения трех основных органов обязательны для государств-членов, все эти органы по сути являются совещательными. Их административные и предписывающие полномочия ограничиваются регулированием деятельности самой организации и не распространяются на государства-члены.
Однако не забудем, что, несмотря на отсутствие наднациональных элементов, эта организация достигла значительных успехов на пути интеграции.
В тех случаях, когда решения органов МЕРКОСУР обязывают государств-участников, действие этих органов не является прямым, а только косвенным, поскольку эти решения проходят обычную процедуру утверждения в соответствии с внутренним правом каждого государства. Это означает, что решения инкорпорируются в правовую систему государства так, как это диктуется его конституционным правом. Во внутренней правовой системе к этим решениям проявляется такой же подход, как к другим новым международным соглашениям, а иногда - как к актам правоприменения, вводимым во внутренний правопорядок административными методами.