Количество людей, которые могут быть приняты посредством официальной программы переселения беженцев, определяется на ежегодных консультациях Госдепартамента США и Конгресса, и оно сильно сократилось с 1992 года, хотя это была единственная категория иммигрантов, за увеличение приема которой выступал Конгресс - в отличие от администрации. Пик переселения беженцев приходится на 1980 год (так называемые "вьетнамцы, прибывшие на лодках"), когда более 200 тысяч беженцев были переселены из лагерей в Индокитае. Тогда резко возросло количество разрешений на въезд для этой категории, но затем оно медленно снизилось в конце 80-х годов, частично из-за того, что увеличилось количество приезжающих из Советского Союза. В 1992 году была санкционирована выдача 142 тысяч виз, из которых более 50 тысяч приходилось на выходцев из бывшего Советского Союза. Однако фактическое число прибывших составило только 132 тысяч в 1992 году, поэтому в 1993 году "потолок" был снижен до 132 тысяч разрешений. Фактически же было принято только 119 тысяч беженцев. В следующем году этот процесс повторился, число разрешений упало до количества прибывших в предыдущем году, и т.д. В 1997 году "потолок" достиг 78 тысяч разрешений на въезд для беженцев в год, и лишь 70 тысяч были приняты. В связи с этим защитники беженцев и их сторонники в Конгрессе выступили за то, чтобы остановить этот процесс, и количество разрешений увеличилось до 83 тысяч.
Сокращение программы переселения беженцев привело к урезанию некоторых основных программ, отражавших приоритеты США в период "холодной войны", например, прием беженцев из бывшего Советского Союза, Индокитая и Кубы. Так как поток беженцев из этих стран уменьшился, Госдепартамент не проявил особой активности в определении новых групп беженцев, попадающих под программу переселения. Поэтому неправительственным организациям пришлось приложить значительные усилия, способствуя началу серьезной программы переселения беженцев из Боснии.
Четвертый поток легальной иммиграции - уникальный - принимается в рамках программы поддержания этнокультурного разнообразия. В отличие от многих стран, стремящихся к мононациональному государству, Соединенные Штаты заботятся о том, чтобы в населении страны было представлено как можно больше разнообразных этнических, культурных и конфессиональных групп. Поэтому для стран, не имеющих предыстории миграционных отношений с США, проводятся специальные лотереи "greencard", а для представителей подобных категорий существует приоритет в получении въездных виз[16].
После распада СССР в США появились потоки иммигрантов из новых независимых государств. В 1996 году 44% всех беженцев в США составили прибывшие из бывшего Советского Союза, что в два раза больше, чем из Боснии. В целом наибольшее количество иммигрантов прибыло с Украины. В США существует сильное лобби, выступающее за предоставление специальной защиты евреям, евангелистам, протестантам и другим религиозным активистам из Украины. Российские иммигранты составили лишь 15% и въезжали в основном по каналам воссоединения семей и трудоустройства. 88% иммигрантов из Узбекистана, примерно столько же из Молдавии и Белоруссии приезжают в страну в качестве беженцев, а иммигранты из Армении и Литвы - по большей части в соответствии с программой этнокультурного разнообразия.
Трудовые мигранты образуют важную составляющую общей иммиграции на американский континент и обеспечивают значительную часть рабочей силы в национальной экономике США. Существуют две основные схемы, обеспечивающие приток в США трудовых мигрантов:
- при получении статуса трудового иммигранта, то есть лица, въезжающего в страну по приглашению американской компании-работодателя на постоянную работу (ежегодно в соответствии со ст. 201 Закона об Иммиграция и натурализация американским правительством выдается 140.000 разрешений на трудовую иммиграцию);
- при получении не иммиграционного статуса в качестве временного работника, срок пребывания которого в США ограничен и заранее оговаривается американскими властями (для въезжающих иностранных граждан на временную работу количественные ограничения не установлены).
Государственная политика США в отношении трудовых мигрантов вырабатывалась постепенно. Однако важнейшие принципы ее проведения были определены уже в 1952 г., когда Конгресс США принял закон Уолтера-Маккарена, установивший правила трудовой иммиграции в США. К этим принципам относятся[17]:
- обеспечение допуска иностранных работников в таких масштабах, которые обеспечивают большую сбалансированность на внутреннем рынке труда и исключают нанесение ущерба занятости и заработкам граждан США и прочих лиц, постоянно проживающих в стране;
- стимулирование путем установления визовых квот въезда в Америку специалистов высшей квалификации, иностранцев с исключительными способностями, а также лиц редких профессий;
- противодействие неконтролируемому притоку иностранной рабочей силы. Трудовая миграция в США осуществляется под строгим правительственным контролем. Она допускается в пределах, необходимых для поддержания требуемого баланса на национальном рынке рабочей силы.
Иммиграционное законодательство США четко определяет группы иностранных граждан, в труде которых в наибольшей мере заинтересовано американское общество. В соответствии с Законом об иммиграции и натурализации 1952 г. с дополнениями в редакции 1997 г. (ст. 203), к ним относятся:
a) приоритетные специалисты (иностранцы, обладающие выдающимися способностями в науке, искусстве, образовании, спорте, известные профессора, ученые и специалисты, менеджеры и руководители работающие в международных компаниях (28,6% от общей квоты на трудовую иммиграцию);
b) иностранцы, имеющие ученую степень или исключительные способности (28,6% от общего количества трудовых иммигрантов);
c) квалифицированные рабочие, специалисты и другие категории трудовых мигрантов на те виды работ, для выполнения которых в Соединенных Штатах нет соответствующих работников (28,6% от общего числа виз на трудовую иммиграцию)[18].
Иммиграционным законодательством США предусмотрено, что въезжающие на временную работу в США "неиммигранты" квалифицируются по следующим основным группам:
- работники, обладающие выдающимися способностями и исключительными заслугами (прежде всего в области науки, искусства и религии);
- лица, въезжающие на временную работу по контрактам с американскими предпринимателями; они подразделяется на две подгруппы - временные сельскохозяйственные работники и работники других специальностей;
- стажеры, приезжающие по приглашению американских компаний;
- лица, работающие в представительствах и филиалах американских компаний, сотрудники зарубежных фирм, открывших свое представительство или филиал в США. Согласно действующему иммиграционному законодательству для временных работников предусмотрены следующие категории виз.
Существует еще одна категория иностранных граждан, временно въезжающих в США и имеющих право на трудовую деятельность. Это - иностранные студенты, обучающиеся в США или приезжающие в рамках программ обмена между учебными учреждениями. При этом предусматривается, что работа студентов не должна являться основным родом их занятия в США и может быть только источником небольшого "приработка".
Своеобразна структура неквалифицированной рабочей силы, допускаемой на национальный рынок труда. В соответствии со сложившейся практикой из каждых пяти временных работников, въезжающих по визе Н-2, четыре являются сезонными сельскохозяйственными рабочими, используемыми в основном для уборки скоропортящихся фруктов и овощей Основную массу приезжающих по категории Н-2В образуют сезонные работники сферы обслуживания курортных городов и развлекательных центров. Следовательно, промышленные и строительные рабочие в данной группе временных работников практически отсутствуют.
Иммиграционная программа, разработанная в США, предусматривает ряд приоритетов в привлечении и использовании отдельных категорий временных работников. Иммиграционная политика заключается в поощрительном отношении к высококвалифицированным специалистам, лицам "исключительных заслуг и способностей", в сдерживании потока въезжающих по категории неквалифицированного труда.
Временно въезжающие в США специалисты имеют существенные преимущества по сравнению с неквалифицированной рабочей силой. Эти преимущества сводятся к следующему:
- для иностранных специалистов не требуется получение сертификатов Министерства труда США;
-въезжающие по визе H-1 могут выполнять работу, имеющую как временный характер (например, чтение лекций), так и постоянный (например, работа в исследовательской фирме), а прибывающие по визе Н-2 имеют право выполнять только ту работу, которая является временной по своей сути;
- o визы категории Н-1 могут продлеваться на месте, в то время как визы Н-2 даются на срок до 1 года, после чего иностранный работник должен покинуть США, и для того, чтобы приехать еще раз, он должен вновь проходить всю процедуру оформления, включая сертификацию Министерства труда США.
Перечисленные обстоятельства приводят к тому, что в среднем более двух третей от общего числа временных работников, ежегодно въезжающих в США по визе Н, составляют лица со статусом Н-1.
Приведенный обзор показал, что такие факторы, как изменчивость общественных настроений, предубежденность населения по отношению к иммигрантам, объясняемая неосведомленностью в социальных и экономических вопросах, распространенные нативистские предрассудки, а также столкновение различных интересов постоянно приводят к появлению несовершенных и неэффективных иммиграционных программ. Пока нет никаких оснований предполагать, что такое положение дел изменится в будущем.