К 1989 году переход к рыночной экономике оказался необходим. Созданная в 1979–1989 гг. экономическая система с сильным государственным регулированием позволила укрепиться и просуществовать исламскому режиму в течение 10 лет, подавить внутреннюю оппозицию и выстоять в тяжелейшей ирано-иракской войне. В то же время этот период для иранской экономики можно характеризовать как время упадка. Характерным является тот факт, что положительные тенденции роста ВВП на душу населения стали проявляться лишь с конца 80-х годов и составили в период с 1988 по 1998 гг. 3% в год21. Рост социального напряжения в результате ухудшения экономической ситуации усугублялся практически двойным увеличением численности населения.
Рост народонаселения увеличил разрыв между ВВП и уровнем потребления, обозначив явные недостатки иранской доктрины самодостаточности22 и определив новые тенденции, влияющие на развитие институтов государственного регулирования экономики в ИРИ.
Во-первых, ирано-иракская война 1980–1988 гг. с момента ее завершения перестала быть влияющим фактором. Это вместе с относительным потеплением отношений Ирана с внешним миром в начале 90-х годов привело к тому, что страна с 1989 г. стала открываться для внешнего мира. Это позволило руководству ИРИ постепенно отказаться от того, чтобы держать страну в постоянном напряжении.
Во-вторых, психологический подъем масс иранского населения, начавшийся в 1979 г., к 1989 г. пошел на спад. Трудовые ресурсы страны требовали уже не только умелой организации со стороны руководства, но и доступной мотивации, которая уже не могла основываться только на религиозных призывах.
В-третьих, с приходом в 1989 г. Х. Рафсанджани на пост президента ИРИ среди иранской правящей элиты окончательно укрепляется прагматичный подход к управлению страной, определяемый экономическими интересами, а не религиозными догматами.
В планах развития сельского хозяйства страны экономические интересы диктовали следующие направления: восстановление ущерба, нанесенного боевыми действиями23; сокращение издержек, как производственных, так и трансакционных (в том числе и государственные расходы на регулирование аграрного сектора); дальнейшее развитие аграрного сектора экономики страны с целью достижения продуктовой самодостаточности и продвижения иранской сельхозпродукции на внешние рынки.
Перед руководством страны встала задача реструктуризации МСД, прежде всего для сокращения управленческих издержек. Обсуждалось два возможных варианта изменений: слияние МСД и Министерства сельского хозяйства, или ослабление концентрации власти, сосредоточенной в руках МСД. В итоге был выбран второй путь. Выбор был обусловлен опасением, что слияние приведет к еще большей бюрократизации МСД. Также для послевоенного Ирана важна была максимальная концентрация усилий на восстановлении инфраструктуры страны (прежде всего сельских регионов) и активизации участия масс сельского населения в экономической жизни страны. Объединение министерств, возможно, привело бы к расширению функций нового органа и, как следствие, распылению усилий. Не способствовал преобразованиям и экономический кризис, разразившийся в конце действия первого (1990/91–1994/95 гг.), начале второго пятилетнего плана ИРИ (1995/96–1999/2000 гг.).
В рамках первого пятилетнего плана ИРИ было проведено несколько реструктуризаций МСД (1990, 1993 гг.). В целом их можно охарактеризовать как попытку вернуться к модели организации МСД, существовавшей в период 1979–1986 гг., сократить задачи, стоящие перед министерством, до связанных непосредственно с сельским хозяйством. Преобразования были направлены на ослабление концентрации власти, предоставление большей инициативы низшему звену организации, более широкое привлечение масс населения к участию в деятельности организации, вывод из-под непосредственного управления министерства производственных организаций, разграничение функций МСД и Министерства сельского хозяйства.
Учитывая прежний опыт МСД и цели, сформулированные в первом пятилетнем плане ИРИ, задачи, которые пришлось решать министерству, можно разделить на следующие группы:
1. Развитие сельской инфраструктуры. Это основная задача МСД, для выполнения которой и создавалась организация. В этой области министерство к началу реализации первого пятилетнего плана ИРИ уже успело себя зарекомендовать. К 1990 г. оно уже сумело увеличить втрое (по сравнению с 1980 г.) количество обеспеченных питьевой водой и электричеством деревень, проложить 52 тыс. км дорог24. Задача развития сельской инфраструктуры осталась за МСД и после его реструктуризации в 1990 и 1993 гг. Так, в бюджете МСД 1992/93 гг. 88 млн. долл. (132 млрд. риалов) отводилось на развитие инфраструктуры. Из них 55% направлялось на инвестирование в развитие системы водного обеспечения (35% всего бюджета), строительство сельских дорог (14%) и электрификацию (4%)25.
2. Развитие трудовых ресурсов и привлечение сельского населения к активному участию в развитии экономики страны. Эта задача была второй по значимости после развития инфраструктуры. Отделы, занимавшиеся ее реализацией, находились на каждом уровне управления (штабквартира в Тегеране, представительства в останах, шахрестанах, дехестанах). На низшем уровне она была представлена организованными при МСД агентствами по сельскому развитию, сельскими исламскими советами, сельскими библиотеками. Основной задачей этих заведений было распространение знаний о современных методах ведения сельского хозяйства, введение обучающих программ и привлечение сельских жителей к участию в экономической жизни страны (в основном через систему кооперативов). Для выполнения этих целей в руках у МСД был весь арсенал СМИ: теле-, видео-, радио- и печатные средства. Показателен тот факт, что при этом министерстве для села выпускались три журнала, каждый для строго определенной аудитории (элиты, управленцев среднего звена и для основной массы сельских жителей). Главной движущей идеей программ, проводимых МСД, являлась необходимость пробудить частную инициативу в крестьянах.
3. Управление отдельными отраслями сельского хозяйства (животноводство, лесное хозяйство, рыбная отрасль, поддержка кочевого хозяйства), развитие сельхозпромышленности. Это направление деятельности разрабатывалось еще с 1984 г., когда при МСД стали проводиться исследования по развитию традиционного (ковроткачество) и малых форм кустарного производства. В соответствии с этими планами МСД должно было создать подконтрольные ей фирмы, которые предоставили бы сельскому населению рабочие места и стали бы дополнительным источником доходов для министерства. Реализация проекта официально началась в 1987 г. К 1993 г. МСД обеспечило рабочими местами около 74 тыс. человек26. В течение первого пятилетнего плана ИРИ МСД планировало еще больше увеличить количество предприятий и число занятых на них людей27.
4. Проведение исследований, планирование. При МСД в 90-е годы находилось 4 центральных исследовательских института, в которых было занято около 1,5 тыс. человек. Еще 3 тыс. работали в провинциальных исследовательских центрах28.
Эффект от преобразований МСД был неоднозначен. МСД освободили от решения военных задач (хотя орган, ответственный за мобилизацию остался). За пределы организации были выведены второстепенные, в плане реализации основных целей, подразделения. Это привело к концентрации внимания на задачах, связанных непосредственно с сельским хозяйством (в первую очередь инфраструктура). В то же время возросла роль самого МСД (что было обусловлено важностью возложенных на него функций), увеличились проходящие через это министерство денежные потоки, имевшие целевое назначение, а следовательно возросла роль бюрократии. На 1993 г. в МСД работало 80 тыс. человек, ежегодный бюджет организации составлял не менее 300–400 млн. долл. Из них приблизительно три четверти направлялось на инвестиции29. Для сравнения: в Министерстве сельского хозяйства на тот момент работало около 68 тыс. служащих, а его бюджет составлял 140 млн. долл.30
Нерешенной осталась наиболее важная проблема: разграничение полномочий МСД и Министерства сельского хозяйства. Эта проблема существовала с первых дней образования МСД (1983 г.). Однако наиболее остро она встала после преобразований 1990–1993 гг., когда функции МСД свелись непосредственно к вопросам, связанным с сельским хозяйством. Задачи двух министерств пересекались в области исследований, планирования, развития аграрного сектора. Размежевание отраслей сельского хозяйства между ними также было не всегда оправданным. Однако оба министерства имели свои специфические черты, из-за чего роспуск одного из них не решал бы проблемы. В результате третий пятилетний план ИРИ (2000/01–2004/05 гг.) предполагал слияние МСД и Министерства сельского хозяйства, которые образовывали Министерство сельскохозяйственного джихада (МСХД)31. После продолжительных дискуссий это произошло в 2001 г. (1379 г.).
Пятый этап развития (2001–2005). Граница этого этапа обозначена условно. Развитие МСХД продолжается. Ряд полномочий этого министерства оказался сокращен. Другим министерствам были переданы функции, связанные с развитием дорожной системы, снабжением электричеством, водным обеспечением, сельским благоустройством32. В то же время основными задачами МСХД остаются развитие аграрного сектора экономики ИРИ, природных ресурсов страны и села33.
В составе МСХД находятся управления по водным и земельным ресурсам, земледелию, скотоводству, садоводству, планированию и экономическим вопросам, развитию человеческих ресурсов, сельскому развитию, землепользованию. Ему подчинены организации: земельная; сельскохозяйственных исследований и образования; лесов и пастбищ; чая; защиты растений; ветеринарии; по делам кочевников. В ведении МСХД также находится центральная организация кооперативного движения на селе.