Кроме того, следует учитывать, что, в сущности, на сегодняшний день нет единого бюджета в рамках всей страны, как это было в Советском Союзе, а консолидированный бюджет Российской Федерации имеет преимущественно прогнозно-методологическое предназначение Территориальные бюджеты — бюджеты республик, краев и областей и юридически, и фактически являются самостоятельными. Между тем органы независимого государственного финансового контроля во многих субъектах Федерации или не созданы, или функционируют не на должном уровне.
Например, говоря о работе Счетной палаты Российской Федерации, можно сказать, что по итогам контрольных мероприятий, проведенных в 2005 году, направлено 443 представления и 7 предписаний. По материалам 2005 году возбуждено более 240 уголовных дел, что значительно больше, чем в предыдущем - 72 дела. Основное назначение контрольно-счетных органов состоит не только и не столько в том, чтобы выявлять как можно больше финансовых нарушений, возвращать в бюджет неправильно истраченные бюджетные средства, инициировать возбуждение уголовных дел против нарушителей финансовой дисциплины.
Установление строжайшей дисциплины в распоряжении финансовыми средствами на каждом уровне бюджетной системы есть главное направление деятельности органов государственного финансового контроля и, прежде всего, контрольно-счетных органов. Для реализации этой важнейшей задачи законодатели должны наделить контрольно-счетные органы соответствующими правами и полномочиями.
Второе направление деятельности контрольно-счетных органов - это повышение эффективности государственного управления. Это направление тесно связано с предыдущим, поскольку трудно говорить об эффективности там, где нет дисциплины и должного порядка. Необходимо добиться, чтобы каждый государственный чиновник распоряжался вверенными ему государственными ресурсами не только в рамках закона, но и максимально эффективно, по-хозяйски, строго ориентируясь на достижение конкретных, значимых для государства результатов, и тщательно продумывая оптимальные пути их достижения.
Рачительный хозяин никогда не потратит свои средства, не определив четко результат, который он желает достигнуть этим расходом. Взять, к примеру, США. Казалось, богатая страна - живи и не тужи. Так нет же, американские законодатели еще в 1993 году приняли закон "О государственном управлении, основанном на исполнении и результатах", в 1994 году - "Об эффективности федеральных приобретений". Волнует их, видите ли, чтобы расходование средств американских налогоплательщиков было результативным, приносило пользу американскому обществу. Да еще Главному контрольному управлению - аналогу нашей Счетной палаты - наказали тщательно контролировать результативность бюджетных расходов. Помимо контрольных функций ГКУ США ведет исследовательскую работу по оценке эффективности предлагаемых Президентом и принимаемых Конгрессом программ.
К сожалению, депутатов Государственной Думы прошлого созыва вопросы эффективности расходования бюджетных средств почему-то мало интересовали. Невероятно, но факт: ни одного закона, ни одной нашей поправки в интересах финансового контроля не было принято. Вместе с тем, Счетная палата Российской Федерации неоднократно обращала внимание на то, что эффективность государства во многом определяется эффективностью его деятельности в бюджетно-финансовой сфере, в частности тем, как оно распоряжается финансовыми и материальными ресурсами, которые общество доверило ему в управление. От этого зависят и темпы экономического роста страны, и возможности государства обеспечивать социальные потребности населения, и многое другое.
Контрольно-счетные органы всеми имеющимися в их распоряжении средствами должны принять самое активное участие в обеспечении эффективности управления финансовыми и материальными ресурсами страны. Именно в этом видится главный смысл нашей совместной деятельности. На достижение этого должен быть направлен главный вектор деятельности Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации.
Проблема эффективности государственного управления весьма многогранна. Например, весьма актуальной остается проблема обеспечения эффективного управления государственным имуществом, в том числе в сфере обеспечения обороны и безопасности государства. Ведь на создание военной инфраструктуры государство десятилетиями направляло более половины расходов оборонного бюджета. В итоге создано огромное национальное богатство, которое в связи с сокращением Вооруженных Сил, по нашему глубокому убеждению, может и должно работать на развитие страны. Сколько проблем, связанных с реализацией военной реформы, страна могла бы решить, если бы ответственные лица разумно, эффективно для государства распорядились этой собственностью.
Взять хотя бы использование военного имущества, высвобождаемого в ходе военной реформы. Численность армии и флота сократилась в разы, а количество используемых Министерством обороны зданий и сооружений - всего на доли процента. На балансе Министерства обороны находится более 200 тыс. объектов казарменно-жилищного фонда с остаточной стоимостью 357 млрд. рублей. В целом за 2001-2002 годы подлежало высвобождению более 12 тыс. объектов недвижимости, из которых 4,5 тыс. зданий и сооружений были представлены к реализации на аукционах. Фактически было продано только 156 объектов (3,5 %), а нереализованная недвижимость разрушается и постепенно приходит в негодность. Эти вопросы я подробно докладывал Президенту Российской Федерации. Счетная палата попросила его поручить своим полномочным представителям в федеральных округах совместно с заинтересованными ведомствами оценить состояние и перспективы использования земельных участков, других объектов недвижимого военного имущества, в том числе сданных в аренду, и подготовить проекты соответствующих решений на этот счет.
Также имеется информацией о серьезных нарушениях при приватизации предприятий оборонно-промышленного комплекса и федеральных государственных унитарных предприятий Министерства обороны, да и не только предприятий военного ведомства. Имеются многочисленные факты искусственного банкротства предприятий.
Неоднократно Счетная палата обращала внимание на недостаточную эффективность управления федеральными государственными унитарными предприятиями, когда в большинстве случаев деятельность предприятий не ориентируется на результат, а контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью и перечислением части прибыли в федеральный бюджет отсутствует. Убедительно доказывали, что в существующем виде институт представителей государства в органах управления акционерных обществ и ревизионных комиссиях не оправдывает себя, не реализуются все имеющиеся возможности получения доходов от использования федерального имущества.
Все эти проблемы затрагивают непосредственно и интересы субъектов Российской Федерации. Поэтому в их решении нужно надеется на тесное взаимодействие с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.
Одним из важнейших элементов работы Счетной палаты по эффективному использованию бюджетных средств является достижение высокого качества собственных контрольных мероприятий. Вот почему она стремится к тому, чтобы анализировать качественные параметры расходования государственных средств и, прежде всего, их социальную результативность. Например, первый опыт проведения аудита эффективности использования средств, выделенных на реализацию федеральной целевой программы "Дети Севера" в 2001-2002 годах, показал, что ожидаемый результат от реализации мероприятий Программы не достигнут и социально-экономический эффект не получен. Не были систематизированы данные о фактическом состоянии проблем детей, в результате чего не удалось разработать оптимальную схему распределения бюджетных средств по целевым направлениям, не были определены критерии выбора системы мероприятий. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, относящихся к северным территориям, не были привлечены к разработке Программы. Механизм управления, учета и контроля за ходом реализации Программы не был создан. От такого, не ориентированного на результат, непродуманного, нерационального распоряжения государственными деньгами пострадали наши дети, которые очень нуждаются в помощи государства.
Контрольно-счетные органы должны взять на особый контроль результативность осуществления социальных программ. Это их первейший долг перед обществом. Государство только тогда будет эффективным, когда результативность деятельности каждого органа власти, каждого должностного лица будет оцениваться не столько по количеству потраченных средств, сколько по достигнутым результатам.
Защитить природные ресурсы от грабительского расхищения - это тоже важная задача контрольно-счетных органов. Здесь большое поле деятельности не только для Счетной палаты Российской Федерации, но и для контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, после принятия Земельного кодекса контрольно-счетные органы должны усилить свое внимание к учету и использованию земельных ресурсов, акцентировать внимание на контроле доходов от использования земли, проверках обоснованности перевода лесных земель в нелесные и проверках эффективного и целевого использования средств на охрану и воспроизводство лесных ресурсов.