В Италии, которая в организации местного самоуправления также опирается на континентальную модель, в ст. 130 конституции страны записано, что руководство областей имеет право осуществлять контроль за законностью актов местных органов власти.
В Швеции наряду с низовым звеном местного самоуправления, представленным коммунами, существует средний уровень (как и во Франции) — лэны. В этих структурах органов местной власти центральное правительство имеет своих представителей, контролирующих их работу.
В Нидерландах местное самоуправление получило правовое закрепление в 1848 г., когда были пересмотрены многие статьи конституции и муниципалитеты получили статус независимых единиц. Но в конституции особо подчеркивалось, что правительство страны сохраняет контроль за органами местного самоуправления, а также, что местные органы играют двойную роль — управляют своими территориями и одновременно являются помощниками центрального правительства1.
В целом ряде государств успешно функционирует так называемая смешанная модель самоуправления, включающая элементы англо-саксонской и французской моделей. Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии.
Отличая тенденции современного развития местного самоуправления на Западе, зарубежные авторы подчеркивают, что общественная структура управления в каждом государстве находится под сильным влиянием исторических факторов и политической культуры, а это значительно расширяет диапазон общественных механизмов: от передачи функций на самый низкий уровень до усиления централизованного контроля. Несмотря на различия в своем историческом развитии, западноевропейские страны имеют сходную тенденцию стремления к золотой середине, где-то между централизацией и децентрализацией. Иными словами, центральное правительство признает автономию местных органов власти, но з то же время устанавливает над ними определенный контроль.
Важное значение на Западе придается конституционно-правовым гарантиям местного самоуправления. Ведь без законодательного закрепления прав и гарантий местного самоуправления невозможно его нормальное функционирование.
В большинстве стран приняты специальные законы о местном самоуправлении; правовые основы местного самоуправления закреплены в конституциях ряда государств, а в федеративных государствах — в конституциях субъектов федерации.
Так, в ФРГ местное самоуправление защищено конституционно-правовыми гарантиями трех видов. Во-первых, это институционные гарантии, закрепленные в конституции в ст. 28. В ней четко определено, что в общинах «народ должен иметь представительство, обеспечиваемое в результате всеобщих, прямых, свободных, равных выборов при тайном голосовании... Общинам должно быть предоставлено право решать местные вопросы в рамках закона под собственную ответственность.
Иными словами, закрепленная Конституцией институционная гарантия означает, что самоуправление как форма организации в принципе неприкосновенно.
Институционная гарантия обеспечивает право общины решать вопросы местного значения и нести за них ответственность. Под собственную ответственность, в рамках конституций ФРГ и отдельных земель, общины имеют права:
— самостоятельность в решении организационных вопросов (общины имеют право создавать различные органы и определять их организационную структуру);
— самостоятельность в решении кадровых вопросов (подбор кадров, прием на работу, продвижение по службе, увольнение);
— самостоятельность в вопросах планирования (составление перспективных планов использования территории и застройки);
— самостоятельность в решении финансовых вопросов (общины имеют собственные статьи доходов и расходов, несут ответственность за финансовое развитие территории);
— самостоятельность в издании нормотворческих актов (общины имеют общинные уставы и уложения);
— самостоятельность в вопросах налогообложения (общины имеют право взимать налоги, но это право ограничено приоритетом законов земель и государства).
Во-вторых, в ФРГ обеспечены конституционно-правовые гарантии в сфере финансовых отношений. Они закреплены в ст. 106 и 107 Основного закона ФРГ.
В-третьих, общины в ФРГ обеспечиваются конституционно-судебными гарантиями правозащиты. Согласно ст. 93 Конституции ФРГ общины имеют право опротестования через Конституционный суд случаев вмешательства в вопросы самоуправления со стороны вышестоящих органов власти — федеративных и земельных. Вот как формулируется это право в ст. 93: «Общины имеют право в судебном порядке обжаловать путем выдвижения административного иска любые решения федерации или земель, принятые на основании федеральных и земельных законов и повлекшие за собой нарушение права на местное самоуправление. В этом случае проводится проверка конституционного соответствия законов. Если административно-судебная инстанция сочтет соответствующий закон антиконституционным, она должна приостановить его действие и передать вопрос в Конституционный суд».
Рассматривая ст. 28 Конституции ФРГ, можно сделать вывод, что государство в своей законодательной и исполнительной деятельности обязано внимательно относиться к органам местного самоуправления, не допускать проявления произвола и превышения власти.
Конституционное регулирование местного самоуправления в федеративных и унитарных государствах практически не имеет различий. В одних федеративных государствах, как уже отмечалось, законодательные акты принимают субъекты федерации, в других же — правовые нормы фиксируются в федеральных конституциях. В то же время в унитарных государствах правовым нормам местного самоуправления посвящены целые главы. Например, в Конституции Японии 1947 г. выделена специальная VIII глава «Местное самоуправление». В ней четко определена иерархическая система муниципий, которая строится в два звена. Нижнее звено составляют сельские общины, поселки и города; верхнее — префектуры, которые в свою очередь делятся на 4 категории. По Конституции муниципии наделены правом управлять имуществом, осуществлять управление в своих границах; они имеют право принимать обязательные постановления местного значения, за невыполнение которых предусматривается уголовное наказание. Парламент Японии может принять закон, относящийся к какой-либо конкретной муниципии, только при получении согласия абсолютного большинства ее жителей. Это достигается путем референдума.
17. Содержание и сущность программно-целевого управления
Программно-целевое управление — управление, ориентирующееся на достижение конкретного конечного результата в решении определенной проблемы, развитии той или иной отрасли или региона и в заранее установленные сроки. Основными принципами программно-целевого управления являются: ориентация на конечную цель, сквозное планирование объекта управления, принцип непрерывности. Программно-целевое управление предназначено для решения сложных проблем общественного производства, возникающих при реализации крупномасштабных народнохозяйственных, межотраслевых и межрегиональных целей с жесткими директивными сроками. Основными этапами программно-целевого управления являются: формулировка цели программы; декомпозиция (расчленение) цели на отдельные задачи и мероприятия — формирование дерева целей и задач и оценка его элементов; обоснование альтернативных направлений (средств) достижения целей программы; оптимизация распределения ресурсов между отдельными ветвями дерева целей и темпов финансирования; изменение приоритетности отдельных целей программы или средств их достижения; адаптация целевой части программы к изменяющимся внешним условиям. С усложнением задач развития и совершенствования производства роль программно-целевого управления возрастает. Принципы программно-целевого управления, разработка и осуществление комплексных целевых программ находят все большее распространение на всех уровнях управления — народном хозяйстве в целом, отраслях и регионах, объединениях и предприятиях.
Программно-целевое управление - один из видов планирования и управления, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели—пути—способы—средства». При программном управлении во главу угла ставится не сложившаяся организационная структура, а управление элементами программы, программными действиями.
Программно-целевое управление - одна из важнейших функций государственного управления, представляющая определенный способ государственного воздействия на состояние и деятельность объектов государственного регулирования в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная защита, культура, образование, наука и т.п.). Программно-целевое управление - специальная функция органов исполнительной власти, урегулированная программно-целевое управление является одним из основных направлений деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и состоит из ряда последовательно осуществляемых функций: разработка прогнозов развития отдельных отраслей, регионов, разработка на базе прогнозных данных целевых программ развития, подготовка решений об утверждении программ и объемов их финансирования, контроль за исполнением намеченных программами мероприятий и планов их реализации.
Федеральные целевые программы - один из механизмов реализации структурной политики государства в экономической и социальной сфере. Правительством РФ определены требования к содержанию этих программ. Ежегодно в федеральном бюджете утверждается объем финансирования по перечню федеральных программ, финансирование которых предусмотрено в данном бюджетном году. В субъектах РФ также применяется Программно-целевое управление . путем разработки и принятия региональных целевых программ социального и экономического развития субъекта РФ.