Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично‑правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.
С государственным управлением довольно тесно пересекаются понятия «государственная служба» и «государственный служащий».
Институт государственной службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все основные элементы этого института. Федеральный Закон об Основах государственной службы в Российской Федерации2, устанавливает следующие общие подинституты: государственная должность; классификация государственных должностей; понятие государственного служащего и основы его правового положения; прохождение государственной службы. Включаемые в институт государственной службы подинституты могут быть понятны только тогда, когда четко определено их положение в структуре института государственной службы.
Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:
1) установление определенного порядка действий - предписания к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренного различными правовыми нормами;
2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4) предоставление возможности действовать по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренных административно-правовой нормой действий в установленных ею условиях.
Правовое регулирование централизованно строится на началах субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц.
В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба рассматривается традиционно в связи с анализом вопроса о субъектах административного права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью разных отраслей законодательства.
Во всех государствах, в которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответствующие права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена профессиональная бюрократия, действует система законодательства, состоящая из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях. Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами. А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей. В настоящее время государственная служба рассматривается как один из видов общественно-политического труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст.11 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"3 для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих в ходе развития общества проблем, включая проблемы отдельных граждан.
Гражданам, претендующим на должность в государственной службе, необходимо иметь соответствующее профессиональное образование по специализации государственных должностей. Специализация государственных должностей устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
Начавшийся процесс реформ в России присоединил к вышеуказанным недостаткам еще ряд факторов, порожденных экономической реформой и отсутствием эффективного законодательства в сфере государственной службы. Поэтому Д.М. Овсянко выделяет семь проблем в сфере государственной службы, подлежащих решению.4 Среди них: организационная нестабильность государственных структур, снижение престижа государственной службы, резкое снижение служебной дисциплины
К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной службы в России, помимо Конституции Российской Федерации, относится Федеральный закон РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. До его принятия издавалось множество законов субъектов Российской Федерации, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой в регионах России, что приводило к противоречию между нормами общефедерального и местного законодательства. Такая ситуация волновала ученых-правоведов и законодателей.
Современное состояние государственной власти в России показывает, что ее реформирование осуществляется с учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей системы государственной власти сковывается неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась с необходимостью выработать новую модель государства и его государственной службы в неблагоприятных социально-экономических условиях. Социально-экономические противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой модели.
До сих пор остаются неясными новые ориентиры государственного строительства, не найдена оптимальная государственно-правовая модель РФ и ее государственной службы.
Для ускорения модернизации государственной службы в 1992 — 1993 годах одна за другой появлялись концепции проведения реформы государственной службы, определяющие этапы и формы, цели, задачи государственной службы, основные проблемы управления ею. Но они не включали в себя конкретные цели реформы и модели будущей государственной службы. Такое положение вещей было устранено 15 августа 2001 года, когда В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации5. Основное направление ее касается реализации принципа экономической и социальной защищенности государственных служащих. Необходимость повышения денежного содержания признается государством и будет реализована, но высокий размер заработной платы повлечет за собой усиление дифференциации оплаты его труда в зависимости от квалификации, компетентности, важности выполняемых функций и эффективности работы. Подобные решения, на мой взгляд, вызваны следующими причинами:
1) необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа молодежи;