Финансовые основы местного самоуправления по законопроекту комиссии Козака (стр. 1 из 2)

Финансовые основы местного самоуправления согласно законопроекту комиссии Козака

Проект нового закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" много ругали, причем не всегда по делу. Однако важнейший вопрос о финансовых основах местного самоуправления в дискуссии почти не затрагивался, поэтому имеет смысл уделить ему специальное внимание.

Можно выделить 4 главных принципа, на которых базируется финансовое состояние местного самоуправления, исходя из проекта нового закона и уже действующего финансового законодательства (Бюджетного кодекса, Налогового кодекса и др.)

Первый принцип: сохранение за каждым уровнем налоговой системы своего перечня налогов. Например, к федеральным налогам отнесены НДС (налог на добавленную стоимость), акцизы, единый социальный налог, налог на прибыль и др., к региональным – транспортный налог, налог на игорный бизнес и др., к местным – налог на наследование и дарение, налог на рекламу и др. Предполагается, что каждый уровень публичной власти финансирует отнесенные к его ведению расходы за счет "своих" налогов. Но, учитывая, что в нашей стране доходная база разных территорий различается в десятки и сотни раз, эта система в чистом виде не смогла бы существовать: какие-то муниципальные образования оказались бы совершенно без средств, а другие получали бы неоправданно большие доходы за счет промышленных объектов, построенных еще при Советском Союзе на средства всей страны. Поэтому выстраивается система дотаций и субвенций .

Второй принцип: все самые "доходные" налоги становятся федеральными, что-то перепадает региональным властям, и уж совсем символические налоговые источники отдаются местному самоуправлению. А потом собранные на территориях средства возвращаются туда уже в виде дотаций и субвенций. Таким образом, ситуация, когда из 89 субъектов федерации 80 являются дотационными, а из более чем 12 тысяч муниципальных образований только 400 являются донорами, абсолютно искусственна. Чтобы уж совсем откровенно не "гонять деньги туда-сюда", вводятся прямые отчисления от федеральных налогов в региональные и местные бюджеты. Но когда говорят, что, допустим, половина НДС идет в федеральный бюджет, а половина – в региональные, не надо забывать, что НДС остается федеральным налогом (!), доходами от которого федеральный центр делится с другими уровнями бюджетной системы.

Недостатки закрепления за каждым уровнем бюджетной системы своего перечня налогов состоят в следующем. Во-первых, формируется экономически неоправданно большой перечень налогов, взимаемых в стране. У каждого уровня бюджетной системы должны быть хотя бы символические, но "свои" налоги. Да и 4–5 экономически оправданных налогов, с учетом необходимости выстраивания системы дотаций и субвенций, на три делятся с трудом. Во-вторых, инвесторам сложно определить сравнительные преимущества налогового режима в различных субъектах федерации и муниципальных образованиях. Региональные власти взимают одни налоги, а местные власти совершенно другие, и нужно еще разбираться, что лучше: высокие региональные налоги, но низкие местные или низкие региональные, но высокие местные. В связи с этим снижается конкуренция между различными субъектами федерации и муниципальными образованиями за привлечение инвестиций и пропадают стимулы к расширению доходной базы за счет снижения налоговых ставок. В-третьих, происходит разделение муниципальных образований на бедные и богатые и закрепление неравенства их стартовых возможностей. Например, чтобы повысить налоговую базу (привлечь инвестиции, создать новые рабочие места), можно снизить налоговые ставки, но чем беднее муниципальное образование, тем тяжелее их снижать. В результате богатые муниципальные образования становятся еще богаче, а бедные – еще беднее. И наконец, из-за отсутствия внутренней территориальной конкуренции за инвестиции существует опасность более быстрого роста налогового бремени по всей стране и снижения инвестиционной привлекательности российской экономики в целом.

Отличие положений проекта нового закона, подготовленного комиссией Козака, от действующего законодательства в том, что механизм распределения дотаций и субвенций между муниципальными образованиями предлагается сделать несколько более прозрачным, чем это имеет место сейчас. Непосредственным следствием такого нововведения будет повышение независимости местного самоуправления от региональных властей. При этом, однако, упускаются из виду принципиальные недостатки существующей системы дотаций и субвенций, а именно: 1) закрепляется дотационный статус подавляющего большинства муниципальных образований; 2) формируется связанная с этим перераспределительная психология местных властей; 3) снижаются стимулы к повышению эффективности расходов местного бюджета (Зачем повышать эффективность расходов, что не всегда однозначно воспринимается населением, когда проще добиться увеличения субвенций, что в любом случае будет положительно воспринято избирателями?); 4) в связи с названными факторами возникает опасность торможения рыночных институциональных изменений на муниципальном уровне. По этому поводу хотелось бы заметить: федеральный центр долго боролся, да и сейчас борется, с произволом региональных властей, а теперь сам создает почву для появления вместо 89 региональных князей нескольких тысяч муниципальных баронов с совершенно нерыночной перераспределительной психологией.

Как следует из законопроекта, третий , если не принцип, то заметный элемент финансовых основ местного самоуправления, – введение так называемых "отрицательных трансфертов ". В случае, если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования в расчете на душу населения превышает в 2 и более раза средний уровень по соответствующему субъекту федерации, могут быть предусмотрены обязательные субвенции из бюджета данного муниципального образования в региональный фонд финансовой поддержки в размере до 50% выявленной разницы. Тут сразу же следует сказать о четвертом принципе – ежегодное перераспределение трансфертов на основе расчетных данных по бюджетной обеспеченности за отчетный период .

Что из этого получится? Во-первых, полного выравнивание бюджетной обеспеченности так и не произойдет. Во-вторых, будут подорваны стимулы к расширению доходной базы для успешных муниципальных образований. В-третьих, сохранится влияние субъективных факторов при определении методики расчетов и определении базовых показателей, используемых в расчетах. В-четвертых, есть опасность, что произойдет политизация процесса расчета межбюджетных трансфертов. И наконец, в-пятых, будет подкреплена тенденция к формированию перераспределительной психологии местных властей.

В итоге мы можем получить не местное самоуправление, а нижний уровень бюрократической системы, ощущающий постоянную нехватку денег, постоянно скандалящий из-за распределения финансовых потоков или пытающийся договориться втихую, увлеченный выбиванием денег, а не оптимизацией имеющихся расходов. Подобное местное самоуправление может превратиться в такой же тормоз экономического развития страны, каким была крестьянская община XIX века.

Альтернатива данному варианту есть. Прежде всего, надо отказаться от принципа, согласно которому для каждого уровня налоговой системы существует свой перечень налогов. Например, в такой классической федерации, как Швейцария имеется небольшой перечень налогов для всей страны. Один и тот же налог может взиматься федеральными властями и кантонами. Ставки налогов, установленные федеральными властями и властями кантонов, просто суммируются и взимаются как один налог. Благодаря этой системе легко определить, в каком из кантонов наиболее низкие налоги, территориальная конкуренция кантонов за инвестиции достаточно высока, и, как следствие, в Швейцарии один из самых низких в Европе уровней налогообложения. Как это может выглядеть в России? Возьмем для иллюстрации подоходный налог. Устанавливается, что максимальная федеральная ставка подоходного налога – 4%, максимальная региональная ставка подоходного налога тоже 4%, а максимальная местная ставка подоходного налога – 5%. В сумме – знаменитые 13%, но в отдельных регионах региональная составляющая может быть всего 1%, и то же самое можно сказать про муниципальные образования. При этом будет отчетливо видно, где налоги взимаются по максимуму, а где они низкие.

Второе, что следует сделать, – это обеспечить всем муниципальным образованиям равные стартовые возможности по увеличению своей доходной базы за счет снижения налоговых ставок. Для этого определяется средний уровень доходной базы местного самоуправления на душу населения по соответствующему субъекту федерации и устанавливается правило, в соответствии с которым в бюджет муниципального образования перечисляются не все доходы от того или иного местного налога (взимания местной ставки общего для всей страны налога), а только та его доля, которая соответствует средней доходной базе местного самоуправления на душу населения по соответствующему субъекту РФ. Средства, превышающие указанную долю, зачисляются в региональный фонд финансовой поддержки местного самоуправления. При этом, если местные органы власти снижают или повышают местную ставку налога, то определенная ранее доля не изменяется. Например, если в городе N. налоговая база в 10 раз больше, чем в среднем по данному региону, то в его бюджет поступает лишь 10% от собранного местного налога, а остальные 90% идут в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Но при этом местные налоговые ставки устанавливаются муниципальным образованием самостоятельно. Так, если в этом году налоги в городе N взимались по ставке в 7% и было собрано 70 млн. рублей, то в местный бюджет поступило 7 млн. рублей, а в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований – 63 млн. рублей. Если на следующий год налоговая ставка будет увеличена до 10%, то доходы бюджета города N. увеличатся до 10 млн. рублей. Но тогда и в региональный фонд финансовой поддержки придется перечислить уже не 63 млн. рублей, а все 90 млн. Можно поступить по-другому: снизить ставку до 5%, и тогда в региональный фонд финансовой поддержки надо будет перечислить только 45 млн. рублей. Но тогда и собственные доходы сократятся до 5 млн. Получается, что если не хочешь кормить других, – думай, как оптимизировать свои расходы.


Copyright © MirZnanii.com 2015-2018. All rigths reserved.