Проблема функционирования института республиканского гражданства заключается не только в сложности определения политического статуса российского гражданина, проживающего на территории республики в составе Российской Федерации, и особенно тех россиян, которые приедут для проживания в Татарстан после принятия республиканского закона о гражданстве. Хотя, безусловно, важно, будут ли они обладать всем комплексом политических прав на участие в политической и общественной жизни, в осуществлении государственной власти Республики или уподобятся по своему статусу негражданам на этой территории по примеру Эстонии. Это касается не только избирательных прав, права на участие в референдуме, но и других не менее важных конституционных прав и свобод: свободы мысли и слова, свободы информации, права на объединение, свободы проведения публичных мероприятий, права петиций.
Обязательно надо учесть и социальные риски введения этого института — определение социального статуса такого гражданина. Отсутствие республиканского гражданства у россиянина, постоянно проживающего на территории Республики, реально может препятствовать реализации его прав в сфере трудоустройства, занятия должностей на публичной службе Республики.
Помимо этих соображений настораживает тот факт, что, например, в Татарстане одним из аргументов необходимости принятия республиканского закона о гражданстве было объяснение, что граждане Республики пользуются гораздо более широкими социальными льготами по сравнению с остальными россиянами. Считалось, что только на граждан Татарстана будут распространяться законы о приватизации, купли-продажи любой недвижимости, включая землю. Более того, депутаты парламента Татарстана предлагали отложить введение в действие республиканского закона о земле, который предполагал разный порядок купли-продажи земли гражданами и негражданами Татарстана, до принятия Закона РТ о гражданстве5. О каком построении современного гражданского общества, как общества социального многообразия и взаимной терпимости, добровольной социальной кооперации, развитой культуры общественного диалога и выражения общественного мнения, может идти речь, если изначально закладывается дискриминация его членов.
Как известно, в главе первой Конституции Российской Федерации 1993 года "Основы конституционного строя" закрепляются основополагающие нормы о гражданстве Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве конституционных принципов этого правового института. Принцип единого и равного российского гражданства не случайно нашел отражение именно в этой главе Конституции, пересмотр которой чрезвычайно усложнен, и призван гарантировать необходимую незыблемость конституционного текста от опасных попыток внесения политически односторонних конституционных изменений. Такое расположение объясняется важностью реализации этого принципа в рамках федеративного государства, представляющего сегодня в действительности один из главных проблемных узлов становления современного российского федерализма.
Уже сейчас можно говорить о двух уровнях серьезных коллизий Конституций республик и принимаемых республиканских законов о гражданстве с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, с одной стороны, и российской Конституции и Закона РФ о гражданстве от 28 ноября 1991 года, с другой.
Чтобы разобраться в этой ситуации, на наш взгляд, необходимо определиться: 1) каковы истоки и причины этих коллизий; 2) что означает в федеративном государстве единое гражданство; 3) каковы тенденции развития института гражданства субъектов Федерации исходя из анализа законодательства о гражданстве, принятого в республиках; 4) каковы необходимы концептуальные изменения в федеральном законодательстве о гражданстве.
Что касается первого вопроса.
Истоки российской федеративной модели, выстроенной на основе Конституции 1993 года, когда, с одной стороны, федеральная Конституция в части 4 статьи 5 провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, а с другой, в части 2 той же статьи именует республики государствами, тем самым, превращая их в "привилегированные регионы", имеющие особые отношения с федеральным центром, следует искать в прошлом государственно-правовом опыте полиэтнического государства, а если быть более точной, в начале 90-х годов Россия представляла собой нетипичную Федерацию с исторически сложившимися автономными образованиями, занимавшими лишь определенную часть территории страны.
Тогда, в последние годы существования Советского Союза, его руководство заигрывало с автономными республиками, уравнивая их в статусе с союзными республиками6. Иными словами, эти образования рассматривались как республики, то есть государства в составе России. Конфликтный потенциал в сфере межнациональных отношений был получен российским государством как своеобразное наследство Советского Союза7.
6. В этот период из 16 автономных республик в составе РСФСР 15 приняли декларацию о своем государственном суверенитете, отказавшись от статуса автономных республик. Первыми это сделали Татарстан, Якутия и Чечено-Ингушетия, разделившаяся впоследствии на две республики — Чеченскую и Ингушскую. А 4 автономные области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская) были преобразованы в Республики. Бывшие национальные округа провозгласили себя самостоятельными субъектами РСФСР, стали именоваться автономными округами.
7. Только в период с марта 1991 года по март 1992 были выдвинуты такие предложения по изменению сложившейся административно-территориальной системы: создание польского национального образования в Калининградской области; выход Майкопского района из состава Адыгеи; восстановление Шапсугского национального района в Краснодарском крае; создание Зеленчукско-урунского казачьего округа и выход его из состава Карачаево-Черкессии; введение казачьей автономии в Сунженском районе Чечено-Ингушетии; образование русскоязычной Закамской республики и выход ее из состава Татарстана; создание татарских автономных образований
Такая позиция еще раз подтвердила существовавшую советскую традицию рассматривать этническую составляющую в качестве единственного легитимного основания приобретения определенной степени политической автономии, означающей осуществление государственной власти государством (это и право на собственную Конституцию, республиканские органы государственной власти, государственные символы, а также республиканское гражданство). Согласно доктрине советского федерализма «каждой более или менее крупной национальной группе должна соответствовать определенная форма национальной государственности (союзная республика, автономная республика, автономная область, автономный округ)»8.
Это, на наш взгляд, во многом предопределило и специфику конституционной природы современного российского федерализма. Как отмечают многие политологи — его крайнюю "вариативность", следствием которой является возможность трансформации конституционных норм при их реализации в принципиально разные модели. Отсюда вытекают и многочисленные конституционные противоречия, главные го которых — это проблема равноправия субъектов Федерации (конституционной асимметрии статуса субъектов) и многовариантность распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.
Кроме того, не последняя роль здесь принадлежит и Федеративному Договору, подписанному 31 марта 1992 года, признавшему бывшие автономные республики самостоятельными субъектами Российской Федерации.
Федеративный Договор юридически закрепил статуснополитические преимущества республик перед другими субъектами Федерации. Именно тогда впервые были заложены правовые основания закрепления республиками их права на обладание гражданством, тогда как все остальные субъекты Федерации — края, области, автономная область, автономные округа таким правом не обладали. Еще раз подчеркивались статусные особенности национальных государственных образований по сравнению с государственно-территориальными, хотя и в большинстве превосходящими по своему экономическому потенциалу, территории и численности населения бывшие автономные республики. Это, кстати, опять в определенной мере проявление советского подхода к федеративному государству как формы решения национального вопроса, а не как это принято в большинстве государств — формы децентрализации управления.
Таким образом, проблема республиканского гражданства вышла за чисто юридические рамки, приобрела серьезный политический характер, поскольку традиционно гражданство исходит из суверенитета государства, являясь одним из наиболее важных его признаков. В качестве одного из последствий реально можно было ожидать как усиление центробежных тенденций и активизацию региональных национальных элит к политической самостоятельности (вплоть до сепаратизма) через свое видение государственного устройства, так и настойчивое требование других субъектов Федерации выравнивания своего статуса.
В целом, оценивая значимость Федеративного договора, нельзя не согласиться с И.Г. Шаблинским, утверждающим, что общий правовой смысл трехъярусной конструкции из соглашений с тремя группами субъектов Российской Федерации: (1) с национально-государственными — республиками; 2) с административно-территориальными — с краями, областями, с Москвой, Санкт-Петербургом; 3) с национально-территориальными — автономными округами, автономной областью) состоял в расширении полномочий бывших автономий и других составных частей Федерации. В политическом же смысле — это была уступка федерального центра, желающего получить в обмен сохранение единой России9.