Порядок формирования Государственной Думы РФ и Бундестага ФРГ достаточно похож. В соответствии со ст.38 Основного закона ФРГ “Депутаты германского Бундестага избираются путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов. Они являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести”. Бундестаг избирается единовременно на 4 года прямыми равными всеобщими выборами по смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системе. Так же, как и в Российской [c.145] Федерации, половина депутатов нижней палаты избирается от одномандатных избирательных округов по мажоритарной системе относительно большинства, а другая – по земельным партийным спискам с использованием 5% барьера.
Что касается формировании Бундесрата и Совета Федерации, то здесь сходств несколько меньше. По ст. 51 п.1 Основного закона ФРГ “Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Их могут замещать другие члены этих правительств”. В этом аспекте верхние палаты наших стран сходны. Но если взять ту же статью п.2, который гласит, что “каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, земли с населением свыше шести миллионов – пять голосов, земли с населением свыше семи миллионов – шесть голосов”, то здесь мы видим принципиальное отличие. Совет Федерации имеет одинаковое число голосов от всех субъектов РФ. Для интереса можно сказать, что в Ненецком автономном округе РФ население составляет порядка 50 тыс. человек, а в Московском административном округе почти 10 млн. человек.
Основным направлением деятельности германского парламента является законотворчество. Законы принимаются по вопросам исключительной компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и земель и рамочной компетенции федерации. Согласно статье 74 правом законодательной инициативы в Бундестаге обладают Федеральное правительство, депутаты Бундестага и Бундесрат. В Государственной Думе РФ по ст. 104 помимо Президента Российской Федерации, Совета Федерации и самой Государственной Думы право законодательной инициативы принадлежит непосредственно “членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения”. Помимо Федерального правительства, Совета Федерации и непосредственно депутатов Думы правом законодательной инициативы обладает и Президент.
В нижних палатах парламента обоих государств законопроекты, как правило, рассматриваются в трех чтениях, между которыми они обсуждаются в комитетах. В ФРГ принятый Бундестагом закон передается немедленно в Бундесрат для одобрения. Одобрение может быть выражено в активной или пассивной форме, т.е. путем голосования или без такового. Впрочем, некоторые законы нуждаются в обязательном активном согласии Бундесрата. Это ряд финансовых законов, законы о территориальных изменениях Федерации, об изменении Основного закона и др. Если Бундесрат дает согласие, закон считается принятым окончательно, а если нет – он в течение трех недель с момента получения принятого бундестагом закона может потребовать созыва комитета, образуемого из парламентариев обеих палат для совместного обсуждения законопроекта.
Бундесрат – орган прямого представительства земель на федеральном уровне. Важно, что внутри делегации от одной земли голоса могут подаваться только единообразно; следовательно, на заседание Бундесрата выносится уже согласованная позиция земли. Превращение Бундесрата из заурядного [c.146] бюрократического органа в форум земельных правительств в ряде исследований считается едва ли не главным, что принесло с собой развитие федеративных отношений в стране.
В принципе Бундесрат является слабой верхней палатой. Но если Федеральное правительство, считающее тот или иной законопроект неотложным, объявляет состояние законодательной необходимости, то Бундесрат может принимать законы в обход Бундестага.
В Российской Федерации сложившаяся на сегодня двухпалатная структура парламента помимо прочего решает одну важную задачу: контроль качества законов Советом Федерации. По международной традиции, палата, принимающая законы, называется “нижней”, а палата, одобряющая принятые законы, – “верхней”, хотя по своему статусу эти палаты равноправны.
Постановления верхней палаты РФ принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. Согласно ст.102 п.1 к ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного/чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил; отрешение Президента Российской Федерации от должности и некоторые другие.
Согласно ст.105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой, затем они направляются на рассмотрение Совета Федерации, который одобряет или отклоняет принятый нижней палатой закон. Как мы видим это положение одинаково как для нашей страны, так и для ФРГ.
В Российской Федерации пройдено несколько этапов развития в конституционном строительстве республик. Это прежде всего попытка самостоятельного конституционного решения ими своих проблем, при этом нередко игнорировалась ключевая взаимосвязь с Основным Законом. В определенной мере такой подход был обусловлен затянувшейся подготовкой проекта новой Конституции РФ, конфронтацией между законодательной и исполнительной властями. На этом этапе появились новые конституции республик Татарстан, Саха (Якутия), Чеченской, Тыва. В названных конституциях идея суверенитета республик получила преувеличенное значение, не учитывались политические и государственные реальности субъекта Российской Федерации, а в некоторых случаях и его экономические возможности. Федеративный договор явился следующим, по сути, компромиссным вариантом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов.
По нынешней Конституции “баланс властей” в России явно смещен в сторону Президента. Это признает и сам президент. Возможно, здесь необходимы существенные конституционные поправки. В ФРГ президент является слабой политической фигурой, действующей в основном по предложению или с санкции Федерального канцлера, который выступает реальным лидером страны. При этом с учетом существования в стране партийной системы, склонной к двухпартийности, и некоторых конституционных преимуществ, предоставляемых [c.147] исполнительной власти, на практике сложился министериальный государственный режим с сильной властью Федерального канцлера, т.е. главы правительства. Поэтому ФРГ нередко в литературе именуют канцлерской республикой.
Что касается деятельности российского парламента, то за прошедшие годы им был накоплен немалый положительный опыт преодоления различных недостатков. Стоит отметить совместную работу комитетов двух палат парламента на стадии выработки концепции законопроектов. Это заметно сокращает время на выработку и принятие закона. Устанавливаются деловые творческие отношения между законодателями и работниками аппаратов двух палат, легче преодолеваются разногласия быстрее находится общий язык.
Российская Федерация встает на путь парламентаризма. Мировой опыт убеждает, что это наиболее эффективная форма государственного устройства. Ее избрали более 200 стран мира. Из 60 с лишним генеральных секретарей аппаратов парламентов, собравшихся в сентябре 1998 г. в Москве на 100-ю конференцию межпарламентской ассамблеи мира, более 80% признали парламентскую форму государственного правления наиболее дееспособной. Россия целиком присоединилась к мнению парламентариев мира.