Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-ческим спадом и приватизацией, меняющими “статусные веса” участ-ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально данные проблемы решены быть не могут.
89 административных территорий в рамках Российской Федерации включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения (Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-торий.
Согласно новой конституции, республики пользуются определен-ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-литики и что их права по контролю за использованием природных ре-сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.
Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими административными уровнями, является нечетким и противоречивым в части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот факт, что большинство республик беднее многих областей и краев, мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в том, что на них распространяется положение о централизованном назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).
В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-берализации цен.
Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-риятий, господствующие на провинциальной политической арене - можно выразить так: “Стабилизация, но не на моей территории”. Местные политические руководители в России оказывают давление на центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.
Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения местных руководите-лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.
В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-шиностроение, которые, как считается, серьезно “страдают” от ре-форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-ку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.
Естественно предположить, что бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями. Формально имеет место процесс “дележа снизу вверх”, в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.
Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.
III. Региональная бюджетно-налоговая система
Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая система - символ и гарант региональной ослабленности, независи-мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа “сильный (или независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы”.
Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре-зультат территориальной организации общества.
Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак-кумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков госу-дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо-дов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993 года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось 48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и 56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).
В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги-ональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с “центром” и реже с другими территориальными уровнями. По эле-ментному составу региональные бюджетно-налоговые системы анало-гичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Напри-мер: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-ческом построении территориальной организации государства (напри-мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас-ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа “государство-ре-гион”.
Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди который следующие:
1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-говых потоков, по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое наз-начение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.
2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях: средств, образованных на самой территории и поступающих в регио-нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (та-ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк-ций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например “нефтяные деньги”). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть “местных средств”, по разрешению вышес-тоящих систем им не перечисленная).
3) Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вы-шестоящих уровней.
4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в оп-ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес-ких интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населе-ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-твующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджет-но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).
5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас-ли “местного хозяйства”, местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире-гиональных связей.
6. Регулирование состояния и использования природно-ресурс-ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существова-ния и развития территории.
7. Стимулирование определенных ценностных региональных ори-ентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекатель-ности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального раз-вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.