В частности, как справедливо указывает О. Н. Опрятная в своей работе «Противоречия современной практики социального управления и тринитарный подход к их интерпретации» такого рода определения представляют собой «классический образец жёсткой субъектно-объектной конструкции, в которой обществу отводится роль инертного, подчинённого объекта, а неназванный субъект управления обладает неограниченной свободой воли, истиной в последней инстанции в вопросах целеполагания и несокрушимым методологическим арсеналом в деле структурных преобразований»[8]. В то же время, на современном этапе развития науки более совершенной, как правило, считается так называемая «социально-ориентированная» модель социального управления, которая (в отличие от «авторитарно-технократической») включает в состав управленческого цикла обратную связь с объектом управления, признаёт наличие механизмов самоорганизации и саморегулирования в различных социальных общностях. Несоответствие классического определения социального управления его «социально-ориентированной» модели снимается через введение альтернативного определения данного термина, согласно которому социальное управление следует рассматривать как «единство процессов управления-соуправления-самоуправления»[9]. Однако в рамках нашего исследования, процессы самоуправления и соуправления обществом не представляют для нас особого интереса (кроме как в контексте взаимодействия государства с негосударственными субъектами управления и проблематики коммуникации между государством и социумом). Поэтому, классическое определение социального управления является для нас вполне приемлемым.
Последний из ключевых терминов, рассматриваемых в этой главе, – «субъект управления». Это понятие, как и предыдущее, определяется различными источниками сходным образом: «Субъект управления – лицо, группа лиц, специально созданный орган или общество в целом, которые воздействуют на управляемую систему в целях обеспечения ее функционирования и движения к заданной цели»[10]; «Субъект управления - это лицо, группа лиц или специально созданный орган, являющийся носителем управленческого воздействия на социальный объект»[11]. Наиболее полно раскрывает суть явления, на наш взгляд, следующая дефиниция этого понятия: «Субъект управления– это органическая структурно-функциональная составляющая социальной системы управления, это индивид или группа людей (коллегиальный орган управления), наделённый властными полномочиями принимать управленческие решения, оказывать волевое, интеллектуальное и нравственное влияние на других»[12].
2. ГОСУДАРСТВО КАК СУБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ ОБЩЕСТВОМ
Тот, кто пожелал бы подсчитать
несчастья, связанные с порочным
правлением, вынужден был бы
написать историю человечества.
(Ф. Вольтер)
2.1. Понятие и необходимость государственного управления.
Государство в современном мире, вне всякого сомнения, является основным субъектом управления обществом (хотя, в последнее время заметна тенденция к делегированию государством ряда своих функций (распорядительно-организационных, регулятивных, нормотворческих и других) иным субъектам управления). Определение государства как субъекта управления обществом звучит следующим образом: «Государство как субъект управления обществом - объединение взаимосвязанных учреждений, организаций, регулирующих совместную деятельность и отношения людей, общественных групп, классов, наций»[13].
В современной научной литературе государственное управление понимается, как правило, как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена рядом факторов: как общими историческими и социально-политическими, так и специфическими, для конкретного общества. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным предназначением.
Согласно современным научным данным, пишет профессор А. Венгеров, первичное государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслуживание общества (сбор разнообразных сведений о работах и т.д.). Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства — раннюю бюрократию. С течением времени, отмечает проф. А. Венгеров, происходившее расслоение общества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам[14].
Социальное расслоение общества на группы и слои со свойственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями (“война всех против всех”, по Гоббсу) породило потребность в политической функции государства — регулировании общественных отношений и социальных противоречий. Поскольку же государственный аппарат был захвачен привилегированными классовыми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением. С момента выполнения данной функции государство становится политическим институтом, равно как и в основе своей — государственное управление.
Реализация функции целенаправленного регулирования взаимоотношений между группами, разрешение противоречий и конфликтов стало необходимым условием самого бытия общества как единого организма. Задачей государства с ранних времен его существования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов продуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты жизненного пространства (территории) данного сообщества.
В современном обществе вышеуказанные факторы отнюдь не потеряли своей актуальности, более того – комплекс задач, для решения которых необходимо государственное управление значительно усложнился. Современные революции в области науки и техники, систем информации выдвинули на первый план проблему безопасности человека, сохранения для него жизненной среды. Принципиально новый, по сравнению с прошлыми эпохами, производственно-технический и экономический базис общества обусловил качественное изменение социальной структуры, характер общественного разделения труда и традиционных социальных институтов, содержание и структуру человеческих потребностей, типы общения между людьми; породил новые противоречия и конфликты. Вторая половина XX в. — это время утверждения и развития в большинстве стран мира демократических режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.
Необходимость государственного управления обусловлена потребностью обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где государственное вмешательство также необходимо.
Что касается второй группы факторов: необходимо понимать, что для каждой страны отмеченные и другие проблемы, решаемые государством, приобретают свою специфику, связанную с её конкретными особенностями и характером переживаемого исторического этапа. Управление обществом не будет отвечать стоящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правящие силы не проявят способность руководствоваться в своей деятельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они управляют, его духа и ожидания.
Объективно необходимая роль рациональной системы государственного управления проявляется особенно отчетливо в переходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии продуманной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами более совершенными. Полное отрицание советской системы государственного управления (какой бы авторитарной она ни была), как известно, обошлось нашей стране многими существенными потерями — экономическими, политическими, социальными, духовными и прочими.