А згідно з пунктом 12 статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їхніх спільних інтересів, здійснюється районними та обласними радами включно на їх пленарних засіданнях.13
Місцевий референдум, як і всеукраїнський, здійснюється через проведення голосування громадян України з питань, визначених законодавством.
Предметом місцевого референдуму може бути:
- прийняття, зміна, скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць;
- прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих і розпорядчих органів.
На місцеві референдуми можуть виноситися питання, віднесені законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також питання дострокового припинення повноважень відповідної Ради народних депутатів та її голови.
Тільки місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об’єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.
На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов’язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої Ради народних депутатів та її виконавчих і розпорядчих органів. 14
Третім різновидом референдумів є референдум Автономної Республіки Крим. Предметом республіканського і місцевих референдумів в автономії може бути прийняття, зміна або скасування рішень із питань, віднесених законодавством України до відання Автономної Республіки Крим.15
Наразі в АРК йдеться про консультативний референдум, які згідно із законом про референдуми проводяться з метою з’ясування волі громадян при прийнятті рішень із важливих питань загальнодержавного та місцевого значення.
Так як єдиним регіоном України, де більшість населення становлять представники російської національності є Автономна Республіка Крим, тому саме тут найчастіше постає питання про проведення загальнокримського мовного референдуму. Верховна Рада АРК не раз піднімала питання про надання російської мови статус другої державної в Криму. Але ці спроби були не введені в дію тому що мовне питання не входить до компетенції АРК. В Конституції України вказано, що державною мовою є тільки українська, тобто спроби проведення референдуму в Криму суперечать Конституції України.
Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» також має суперечності із нормами Конституції України у наступних питаннях:
- визначення предмету проведення референдуму;
Так, у Конституції України не зазначено в переліку причин дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України рішення референдуму. У статті 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» серед питань, за якими Верховна Рада України призначає проведення всеукраїнського референдуму вказані питання щодо «дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України, якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі».
Крім того, закон оперує таким поняттям, як скасування Конституції та інших законодавчих актів, а Конституція України не допускає цього.
- визначення суб’єктів ініціювання проведення всеукраїнського референдуму;
У Законі, з усіх питань, які можуть розглядатися на референдумі, передбачено два суб’єкта ініціювання проведення всеукраїнського референдуму: громадяни України, або народні депутати України. У Конституції – фактично один: народ України. Виключенням є призначення проведення референдуму Верховною Радою України з питань про зміну території України (стаття 73).
- визначення суб’єктів призначення (проголошення) проведення всеукраїнського референдуму;
У Конституції України їх передбачено два: Президент України та Верховна Рада України. У Законі лише один Верховна Рада України.
- визначення різних категорій референдумів;
Зокрема, у Законі згадується окрема категорія референдумів дорадче опитування громадян України. У Конституції цього не вказано.
Отже, референдуми в Україні можна класифікувати за: правовою силою рішень: імперативні (мають загальнообов'язковий характер), консультативні (не мають вищої юридичної сили); за підставами проведення: обов'язкові та факультативні; за суб'єктами ініціювання: ініційовані українським народом, Верховною Радою, Президентом України; за часом проведення: до законодавчі, після законодавчі. Також референдуми поділять за територією проведення:
всеукраїнський, що проводиться на все державному рівні, місцевий референдум призначається на місцевому рівні територіальною громадою та проводиться відповідно і референдум Автономної Республіки Крим.
3. Процедура проведення референдумів в Україні
Референдуми в Україні проводяться за певною процедурою, під якою прийнято розуміти референтний процес, як сукупність низки нормативно визначених послідовних дій, спрямованих на реалізацію права громадян України на участь у референдумі.
Референтний процес, в першу чергу ґрунтується на загальних принципах безпосереднього народовладдя: принципах свободи, справедливості, рівності, гуманізму, демократизму, верховенству права, законності та ін. Ці принципи властиві для всіх правових явищ у нашій державі.
Загальні принципи виборчого процесу, визначені у ст. 71 Конституції України, є важливим і для референтного процесу. Зазначена стаття Основного Закону декларує, що вибори є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Утім, ст. 7 Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» обмежує коло громадян, що мають право брати участь на виборах. У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь громадяни України, які на день проведення референдуму досягли 18 років і постійно проживають відповідно на території України або області, району, міста, району в місті, селища, сільради. У референдумах не беруть участі психічно хворі громадяни, визнані судом недієздатними, та особи, які тримаються в місцях позбавлення волі. Громадяни беруть участь у референдумі на рівних засадах. Кожний громадянин має один голос.
Принцип референтного процесу знаходить своє вираження в його основних стадіях. У відповідності до Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р., процедура проведення всеукраїнського референдуму включає в себе такі процесуальні стадії: ініціювання референдуму – його призначення (проголошення); утворення дільниць для голосування; утворення комісій з референдуму; реєстрація громадян, які мають право брати участь у ньому; агітація за його цілі; голосування; підрахунок голосів та визначення його результатів; опублікування, введення в дію, зміна або скасування його рішень.
У разі народного ініціювання всеукраїнського референдуму утворюються додаткові стадії: створення або реєстрація ініціативних груп; збирання підписів громадян України на підтримку проведення референдуму і підрахунок та перевірка цих підписів та ін.16
Узагальнюючи теоретичні положення про всеукраїнські референдуми можна визначити три стадії всеукраїнського референдуму – підготовчу, основну та завершальну.
Кожній з цих стадій притаманні певні етапи, зміст і сутність яких визначає зміст процедури всеукраїнського референдуму.
1. Підготовча стадія:
- ініціювання референдуму;
- інформування громадян про ініціювання референдуму;
- агітація «за» або «проти» винесення визначеного питання на всеукраїнський референдум;
- всенародні або парламентські обговорення.
2. Основна стадія:
- призначення всеукраїнського референдуму
- організація референдуму та підготовка його проведення;
- агітація «за» або «проти» проекту рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум;
- голосування;
- встановлення результатів референдуму;
- визначення та оприлюднення його рішення;
- проведення повторного референдуму (факультативна стадія)
3. Завершальна стадія:
- виконання рішень всеукраїнського референдуму;
- правова відповідальність за невиконання рішень всеукраїнського референдуму.17
Винятково важливий характер має підготовча стадія всеукраїнського референдуму, так як дотримання всіх процесуальних вимог на цьому етапі значною мірою визначає факт його проведення чи не проведення.
Підготовча стадія всеукраїнського референдуму передбачає його ініціювання українським народом. Народне ініціювання може охоплювати широке коло питань і має імперативний характер. Це зобов'язує Президента призначити референдум на вимогу населення, зібравши підписи більш ніж 3 млн. чоловік. У такому випадку Президент видає Указ про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою із зазначенням дати проведення та сформульованим питанням (питаннями), що виносяться на референдум. Дата проведення референдуму визначається не раніше ніж через 90 днів і не пізніше ніж через 120 днів від дня підписання указу про проголошення референдуму.