Характерно, что уже на данном этапе европейской интеграции система управления ЕС напоминает внутригосударственную систему управления, что свидетельствует в пользу того, что Евросоюз – очень продвинутое в плане интеграции региональное объединение, движущееся в направлении конфедерации.
Главным органом управления является Европейский совет, в который входят высшие политические лидеры стран-участниц (главы государств или правительств). Они определяют общую политику ЕС. На многих саммитах Европейского совета принимались кардинальные для ЕС решения.
В Совет министров входят по одному представителю от национальных правительств каждого государства-члена. Представители стран-участниц меняются в зависимости от темы заседания Совета. Например, если обсуждаются вопросы сельскохозяйственной политики, то встречаются национальные министры сельского хозяйства, внешней политики – министры иностранных дел и т.д. Совет министров занимает следующий после Европейского совета уровень в иерархии институтов ЕС по важности решаемых им задач. Совету министров принадлежит главная законодательная роль. Многие законы ЕС могут приниматься в Совете квалифицированным большинством, то есть вопреки желанию отдельно взятых государств-членов.
Политическая роль Европейского парламента за последние годы изменилась радикально в сторону усиления его законодательной власти. В Римском договоре 1957 г. Парламенту предоставлялось мало что значащее на практике право высказывать свое мнение по определенным законодательным предложениям, которые Совет мог принять или отвергнуть. Это была процедура консультаций. Поворотным пунктом в приобретении Европарламентом реальной законодательной власти стал Единый европейский акт 1987 г. Теперь Парламент широко использует бюджетные прерогативы для влияния на политику ЕС. Он санкционирует все главные международные договоры, а при заключении договоров с новыми странами-членами определяет условия их вступления. Санкция Парламента также требуется для назначения Председателя и членов Комиссии, при внесении любых поправок в статус Европейского центрального банка. Выборы в Европарламент проводятся каждые пять лет. Наднациональный характер Парламента проявляется, в частности, в процедуре выборов: они проводятся не по национальному, а по политическому принципу – одноименные партии разных стран выдвигают единых кандидатов независимо от их национальной принадлежности. В Европарламенте, Европейском совете и Совете министров ЕС можно видеть прообраз будущей законодательной власти общеевропейского государства. Европейской комиссии при таком видении отводится роль правительства.
Европейская комиссия – назначаемый орган исполнительной власти в ЕС. Хотя в нее входят представители каждой страны («комиссары»), но она менее чем какой бы то ни было иной орган управления в ЕС связана с национальными политиками отдельно взятых стран-членов, проводя наднациональную политику, выражающую интересы ЕС как единого целого. Не случайно противники усиления политической интеграции и дальнейшего ограничения суверенитета государств-членов ЕС часто ссылаются именно на оторванность еврокомиссаров от национальных интересов конкретных государств, называя их «еврократы-бюрократы».
Европейский суд представляет собой высшую судебную инстанцию в ЕС. Он имеет юрисдикцию разрешения споров: между государствами-членами; Союзом и государствами-членами; институтами, а также частными лицами и Союзом. Решения Суда по рассматриваемым делам наднациональны, однако собственного механизма принуждения у Европейского суда пока нет, его формирование – один из следующих шагов в совершенствовании структуры органов ЕС. В настоящее же время принудительное исполнение решений Европейского суда осуществляется национальными судами.
Отношения ЕС и России после 1991 г. претерпели немалые изменения – от взаимной эйфории начала 1990-х через похолодание времен чеченской войны до нынешней противоречивой взаимозависимости. С одной стороны, казалось бы, все развивается по восходящей: на Евросоюз приходится 53% нашей внешней торговли, Россия – третий после США и Китая экономический партнер ЕС, товарооборот и взаимные инвестиции растут. Мы занимаем совпадающие или схожие позиции по огромному количеству международных вопросов (хотя и не во всем).
Вместе с тем в 2007 г. истек срок Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, а переговоры о заключении нового начались только летом 2008 г. из-за польского вето на соответствующий мандат Еврокомиссии. Россия и ЕС никак не договорятся по поводу Энергетической хартии, предлагаемой нам европейцами, в соответствии с которой Россия должна обеспечить свободный доступ иностранных компаний к разработке и транспортировке своих энергоносителей. Настаивая на таких условиях, ЕС пользуется ассиметричной взаимозависимостью между ним и Россией в вопросе экспорта-импорта энергоносителей. (По словам В.Путина, «если… по газу Евросоюз покрывает за счет российских поставок 44% своих потребностей, то в общем экспорте российского газа 67% - это …поставки в Европу. Это значит, что…Россия сегодня даже больше зависит от европейских потребителей, чем потребители от своих поставщиков»[8]). При этом в Германии на государственном уровне создается контрольный орган, чтобы ограничить нежелательные инвестиции из России, Китая и некоторых других стран. Конечно, речь не идет о явно антироссийской политике, но Россия тоже оказалась в «черном списке». К числу серьезных политических противоречий следует отнести согласие некоторых членов ЕС на размещение элементов американской ПРО на своей территории, отказ подписать Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), одностороннее признание независимости Косово. Среди российско-европейских разногласий можно назвать еще калининградский транзит, предоставление политического убежища чеченским боевикам в Лондоне и ряд других. Давая общую оценку ситуации, министр иностранных дел России С.Лавров, назвал ее «множественным кризисом».
Можно много говорить о причинах взаимных обид и разочарований в отношениях между Россией и ЕС. Это и традиционные социокультурные противоречия, и объективная незрелость российской демократии, и пугающий европейцев рост экономического могущества России. Обратим внимание еще на один аспект – за последние несколько лет Евросоюз изменился.
Во-первых, сегодняшний ЕС гораздо больше обращен внутрь самого себя. Внутренний системный кризис, о котором речь шла выше, привел к тому, что Евросоюзу в целом сейчас просто не до России.
Во-вторых, произошла смена поколений политиков во всех ведущих странах ЕС, традиционно задававших в нем тон, - Германии, Италии, Франции, Великобритании. Уход Шредера и Ширака лишил Россию наиболее влиятельных и благожелательных партнеров, готовых ее выслушать.
В-третьих, и это, видимо, самое существенное, к ЕС добавился ряд государств, где элиты на подсознательном уровне часто страдают русофобией. Более того, в ряде стран Восточной Европы к власти пришли откровенно националистически настроенные политики, часто не согласные с итогами Второй мировой войны и Нюрнбергского трибунала, что создает готовую почву для конфликта с Россией. На Востоке справедливо замечают, что караван не может идти быстрее самого медленного верблюда. Так вот, к каравану российско-европейских отношений присоединилось несколько весьма медленных верблюдов, норовящих к тому же двигаться прямо в противоположную сторону. Похоже, исторические фобии наших прибалтийских и польских соседей становятся европейским мейнстримом.
Международные неправительственные организации[9]
НПО представляют собой одну из форм международного общения. Их возникновение и эволюция являются составной частью истории международных отношений в целом.
В том виде, в котором они существуют в настоящее время, НПО возникли в Европе и Северной Америке в середине XIX в. НПО в самых различных областях – научной, торговой, спортивной и др. – появились в тот период, когда на смену старой местной и национальной замкнутости и существованию за счет продуктов собственного производства приходит всесторонняя связь и взаимозависимость наций. Важное значение для образования НПО именно в XIX в. имело то, что к этому времени сложился ряд норм и институтов международного права, необходимых для деятельности международных организаций.
В процессе становления НПО складывались основные формы их деятельности. Первоначальной формой международного неправительственного общения являлись международные встречи. Эта форма деятельности долго оставалась практически основной в работе НПО. На конгрессах и конференциях решались все вопросы, в то время как задача исполнительных органов большинства НПО в период между конгрессами заключалась главным образом в подготовке следующих конгрессов. Лишь в 1890-х гг. руководители НПО начинают прибегать к публикации отчетов и материалов о своих организациях, поэтому почти не сохранилось документальных материалов о начальных этапах деятельности НПО. Развитие транспорта и связи происходило в ту пору быстрыми темпами, что существенно облегчало практику общения и расширяло возможности для обмена информацией и культурными ценностями. Большое значение для становления НПО и придания им характера постоянно действующих организаций имели всемирные выставки. Они стали местом встреч видных деятелей науки, техники, образования. Во время всемирных выставок происходили не только очередные конгрессы, но в ряде случаев – учредительные конференции новых НПО. Так, в 1910 г., в год всемирной выставки в Брюсселе, произошло образование сразу 42 новых НПО (вплоть до 1947 г. это было рекордом их прироста).
Среди первых НПО были политические, социальные, религиозные, научные, благотворительные организации, такие как, например, Всемирный евангелический альянс, Всемирный альянс молодых христиан, Европейская ассоциация по геодезии, Международный Красный Крест.