Первая модель характерна для стран, в которых существует специальный закон о лоббистской деятельности. Широко известно, что первый такой закон был принят в США в 1946 году и содержал в себе ряд требований к лоббистам. Среди этих требований: обязательная регистрация у клерка Палаты общин, опубликование финансовых отчетов, касающихся затрат на лоббизм, обнародование целей лоббистской кампании. В 1995 году закон был доработан. В частности, теперь его положения распространяются не только на законодательную, но и на исполнительную власть, более четко прописаны основные дефиниции, правила регистрации и предоставления отчетов о своей деятельности.
Помимо закона о раскрытии лоббистской деятельности, в США существует закон об обязательной регистрации агентств, действующих в интересах иностранных компаний.
В 1988 году закон о лоббистской деятельности был принят в Канаде. Он, в частности, подразумевает обязательную регистрацию лоббистов и опубликование отчета об их деятельности.
В настоящее время законы о лоббистской деятельности подготовлены к рассмотрению в таких странах, как Бразилия и Австралия.
Вторая модель характерна для стран, в которых специальный, закон о лоббистской деятельности отсутствует, однако лоббизм признается неотъемлемой частью политического процесса и регулируется другими законодательными актами.
Такая модель регулирования лоббистской деятельности существует во многих европейских странах. В частности, в Германии лоббизм регулируется такими законодательными актами, как «Регламент деятельности бундестага», «Регламент деятельности федерального правительства», «Единое положение о федеральных министерствах». Все эта акты позволяют группам интересов участвовать в качестве экспертов в подготовке законопроектов и административных актов, в открытых информационных заседаниях комитетов бундестага. «Кодекс поведения члена бундестага» не запрещает депутатам заниматься представительством интересов, но обязывает депутатов раскрывать свою заинтересованность в тех или иных решениях на заседаниях парламента и обнародовать свои связи с представителями групп интересов.
Кроме того, в 1972 году было принято «Положение о регистрации союзов и их список подлежит обязательному обнародованию.
В Великобритании также ведется реестр финансовых интересов членов парламента, заключенных договоров с консультационными и лоббистскими фирмами.
Третья модель работает в тех странах, где лоббизм хотя и не признается фактом политической реальности, однако создан мощный и эффективный механизм воздействия групп интересов на процесс принятия политических решений. Речь идет о так называемой системе функционального представительства, в рамках которой группы интересов представлены в виде ассоциаций, имеющих право на постоянной основе участвовать в выработке политических решений. В скандинавских странах группам интересов отводится очень большая роль в выработке политического курса государства. В частности, в этих странах считается, что широкое участие корпораций в политическом процессе, их вхождение в комитеты, комиссии, экспертные группы может существенно демократизировать процесс принятия политических решений и «обратить его лицом» к конкретным интересам.
На политической арене общества действуют три главных агента, каждый со своим интересом – организации предпринимателей, организации наемного труда и государство, которое является арбитром взаимоотношений труда и капитала. Вопросы экономического характера, а также вопросы регулирования трудовых отношений решаются в одних случаях еще до поступления соответствующего законопроекта в парламент, а в других случаях законопроект обсуждается в соответствующих профильных комиссиях при непосредственном равноправном участии организованных групп интересов. И в том, и в другом случае процесс дальнейшего прохождения законопроекта и его утверждения правительством является более формальной процедурой. Эта практика остается неизменной даже притом, что формально правом законодательной инициативы обладает государство и вносит в парламент 99% всех рассматриваемых документов. Такая система включения основных групп интересов в процесс принятия политических решений получила название трипартизма.
В полной мере трипартизм не реализован ни в одной стране мира, тем не менее, в европейских странах созданы институциональные механизмы аккумулирования и агрегирования интересов.
Например, во Франции употребление термина «лоббизм» запрещено, однако группы интересов могут включаться в политический процесс через Экономической и Социальный совет. Именно этот орган является «точкой доступа» для многих групп интересов, желающих повлиять на процесс приятия политических решений. Хотя решения совета формально носят рекомендательный характер, реально они обладают весомым авторитетом и законопроекты, одобренные советом, без труда проходят слушания в профильных комитетах парламента.
Четвертая модель характерна для стран, в которых лоббизм не только не признается существующим де-факто, но и приравнивается к коррупции. К таким странам, в частности, относятся Италия и Индия.
Несомненный интерес представляет опыт регулирования лоббизма на уровне Европейского союза. Здесь преобладают мягкие формы регулирования лоббизма наряду с системой поощрения самоорганизации групп интересов. В 1997 году был принят Кодекс поведения лоббистов, предполагающий регистрацию групп давления. Однако положение об обязательной отчетности лоббистов принято не было. В том же году было создано Общество практикующих в европейских делах – зонтичная организация лоббистов, призванная способствовать прозрачности и легализации лоббистской деятельности в рамках ЕС.
Кроме того, в Европейском союзе создана система стимулирования регистрации лоббистов, предполагающая, в частности, предоставление права беспрепятственного доступа для зарегистрированных лоббистов в здания, где располагаются органы власти ЕС. Евролоббисты обязаны также декларировать подарки и услуги, которые они оказывают депутатам и чиновникам.
В целом можно отметить, что система регулирования лоббизма на уровне ЕС схожа с той, которая существует в самих европейских странах. Возможно, отсутствие специальных законодательных норм, регулирующих лоббистскую деятельность, связано с пока еще низким приоритетом институтов ЕС в качестве объекта лоббирования. Возможно этим же объясняется факт отсутствия значительных случаев коррупции и прямого подкупа чиновников ЕС.
Зарубежная практика наглядно свидетельствует, что существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока ещё не позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно стремящееся к свободному развитию своего потенциала.
2.2. Особенности регулирования лоббизма в России
В России пока не адаптирована ни одна западная модель регулирования лоббистской деятельности. Признавая де-факто существование и влияние лоббизма на процесс принятия политических решений в стране, российские политики не стремятся ввести эту деятельность в законодательные рамки. Следствием этого является некий хаос в отношениях групп интересов и органов власти в России[9].
Размеры лоббизма в современной России, как отмечают современные исследователи, не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства законодательной власти лоббизм становится основной формой представительства интересов, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона.
Важно учитывать имеющийся мировой опыт, приспосабливая его к российским условиям. В государственно-правовом механизме Российской Федерации должна быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно его социально уязвимых слоев. С точки зрения исследователей это требует, с одной стороны, формирования в парламентской практике полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быстро развивающемся российском обществе, т.е. отображения в нормах закона компромиссного решения. С другой стороны, целесообразно учредить при парламенте специальную службу (сходную с Исследовательской службой Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законодателю свободный от каких-либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе разнообразных социальных интересов.
Конституцией РФ закреплены положения, являющиеся основанием для признания и регулирования лоббизма в России. В частности, в п.1 ст.30 установлено, что «каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется». В п.2 ст.45 говорится о праве каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.
Как представляется, институт лоббизма будет способствовать реализации права граждан на личное участие или участие через своих представителей в управлении делами государства (ст.32). Основное же свое обоснование институт лоббизма находит в ст.33, где прямо сказано, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»[10].
Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнообразные юридические средства, упорядочивающие лоббистские процессы[11].