Система государственного управления устроена так, что со временем вокруг лидера складывается достаточно устойчивая и мощная бюрократическая группировка. И она вовсе не безгласна. Наоборот, имеет свои взгляды и амбиции, свои «корпоративные» интересы. Будучи же осведомленной об истинных возможностях и жизненных ориентациях руководителей, об их слабых и сильных сторонах, бюрократия позволяет себе даже большее: начинает «делать свою политику», на первом плане которой собственные корпоративные интересы. И это понятно. Чиновники тоже люди и озабочены тем, чтобы как можно дольше сохранять выгодную для себя ситуацию. Поэтому, вполне логично, они всячески стараются приподнять авторитет своего руководителя, раздуть его способности, вознести дарования, скрыть пороки. Главное, чтобы он правил как можно дольше. Так бюрократия борется за себя и свою власть. В этих же целях снабжает руководителя «удобной» информацией, предлагает соответствующие проекты решений, ориентирует на соответствующие кадры, подталкивает на определенные действия. Надо учитывать также и то, что руководитель един, а околоэлитное окружение — многочисленное и часто неплохо сплоченное. Даже при небольшом рассогласовании во взаимоотношениях по линии руководитель—аппарат первый оказывается в одиночестве, с дозированной информацией, под сильным прессингом «общественного мнения» аппарата. Для власти такая ситуация очень опасна. Ученые и практики на Западе все чаще приходят к выводу, что наиболее эффективна следующая постановка вопроса: если чиновник не согласен с политикой правительства, не согласен с действиями своего руководства, он должен либо искать другую должность на госслужбе, либо покинуть ее вовсе. Если же начальник склоняет его к противоправным действиям, то служащий вправе обратиться в вышестоящую инстанцию или в соответствующий парламентский комитет по вопросам государственной службы. Тем самым он не только защитит себя, но и доведет до общественности информацию о недостатках в работе администрации. Для современной России вопрос пределов политизации госслужбы и послушания госслужащих также актуален. Нам необходимо постепенно, шаг за шагом, но решительно освобождать государственную службу от идеологической засоренности и гиперпартийности. Госслужба не может быть подчинена узкопартийным интересам. Она призвана функционировать в интересах народа и стоять на страже закона. Чиновник должен обеспечивать общегосударственные интересы, а не служить отдельным лидерам. При этом совершенно ясно, что госслужба не может быть высокопрофессиональной, эффективной и социально направленной, если преследует негодные цели и эгоистические замыслы, находится под воздействием дилетантов-политиков. Аппарат не будет работать эффективно, если атмосфера взаимоотношений между политиками и исполнителями не отличается открытостью и конструктивностью, доверием и взаимной заинтересованностью в достижении наилучших результатов. В таком случае неизбежны бюрократизм, коррупция и карьеризм — явления, уродующие и подминающие под себя все живое — от идей демократизации и цивилизованных рыночных отношений до свободы слова и прав человека. В таких условиях трудно рассчитывать на то, что в аппарат по доброй воле пойдут лучшие из лучших, наиболее подготовленные и энергичные специалисты. О наличии в нашей госслужбе вышеуказанных слабостей свидетельствуют, в частности, высокая сменяемость кадров как среди политиков, так и среди чиновничества, перманентные структурные реорганизации, напряженность. Например, между работниками аппарата Государственной Думы РФ и депутатами. Почти каждый четвертый ее чиновник выразил неудовлетворенность сложившимися у него взаимоотношениями с депутатами. Наибольшее число конфликтных ситуаций возникает по вопросам организации заседаний Думы и парламентских слушаний (34%), подготовки законопроектов и их экспертизы (23%), информационно-аналитической работы и консультирования депутатов (21%). Чаще всего носителями конфликтного потенциала являются депутаты и руководители аппаратов комитетов, фракций и групп. И такие трения возникают «не на голом месте», а в связи с недостатками в организаторской работе, профессиональной слабостью и недостаточной взаимной информированностью законодателей и служащих аппарата, причем по самому широкому спектру позиций: нормотворческой деятельности Президента РФ, Правительства РФ и субъектов РФ, состояния общественного мнения, расстановке социально-политических сил в стране, законотворческой практики. 42% сотрудников аппарата Думы заявили, что они практически не ощущают своей причастности к решениям, принимаемым парламентом. Понятен и итог: если служащий Государственной Думы в принципе должен быть живым воплощением уважения к закону, принять правилам и нормам, то на самом деле в нынешних условиях он чаще всего руководствуется корпоративными правилами лояльности и политической конъюнктуры, а нередко и просто своими собственными интересами. Причем объективное преимущество профессионального чиновника перед неспециалистом-политиком вовсе не означает, что госслужащие стремятся к узурпации власти или проявляют неуважение к демократическим принципам. Такое положение — временный, хотя пока и неизбежный продукт современного этапа развития российской государственности. Ведь функции профессиональной государственной службы состоят не только в решении текущих организационных вопросов. Прежде всего они заключаются в анализе, оценке и прогнозировании социально-экономических и политических процессов; в объективном и своевременном информировании высшего руководства страны, министров, представительных органов, глав администраций о положении дел на вверенном им участке, в оказании консультационных услуг политикам посредством анализа информации и оценки альтернативных вариантов возможных решений; в проведении в жизнь принятых официальными властями законов, решений и постановлений; в отчетности перед соответствующими министрами и парламентами за свои действия (или бездействие), особенно по вопросам социальной и экономической эффективности государственной службы, обеспечению ее высокой результативности. Осуществить эти функции вне политики нереально, хотя стремиться к максимальной деполитизации аппарата следует. Куда важнее превращение государственной службы в особую форму публично-правовых взаимоотношений государства и гражданина. В качестве примера можно рассмотреть порядок принятия бюджета на уровне области. Проект бюджета готовится профессионалами-чиновниками соответствующих управлений и департаментов. Затем отдельные разделы документа рассматриваются в соответствующих комитетах и комиссиях, и только потом документ передается на открытое обсуждение граждан и выносится на рассмотрение законодательного собрания. Такая технология вовлекает в работу сотни граждан, снимает многие спорные вопросы и осложнения, повышает доверие людей к властям. Подобная практика — еще один элемент системы защиты общества от произвола «хозяина», всевластия аппарата, от авторитарности отдельных лиц. К лицам, находящимся на государственной службе, предъявляются особые требования, которые ставят их в особые условия ограничения политических свобод и гражданских прав. На должностях категории «Б» находятся наиболее подготовленные члены и сторонники победившей на выборах партии, авторы и участники разработки предвыборной программы, наиболее активные и убежденные агитаторы. Как и для политиков, для них принцип личной политической нейтральности в реальной жизни в определенном смысле противопоказан. Другое дело, что свою партийность они обязаны осуществлять не методами политического противоборства на митингах, в прессе и дискуссиях, а в строгих рамках закона и лояльности к политическому оппоненту, в стремлении к согласию и социальному миру. Их задача состоит именно в том, чтобы максимально завуалировать свою партийность искусством администрирования, управления и информационно- аналитической деятельности. Не поэтому ли в ФРГ считается, что госслужащий должен отличаться не своей политизированностью, а прежде всего коммуникабельностью, аналитическим мышлением, скоростью реакции и умением выкрутиться из трудного положения высокой выразительностью устной речи, культурой. Указанные условия диктуют и практику функционирования политической системы, в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему государственной службы. Не делается исключения и для правящего блока. С другой стороны, после победы на выборах партийные лидеры, пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на ключевых должностях в аппарате своих сторонников, взять под контроль государственную службу. Без услуг государственной службы им, естественно, не обойтись. Особая ответственность при этом ложится на служащих категории «В». Ведь границы принятия решения в пределах сугубо политического поля и государственной службы определить очень трудно. Действия политиков и чиновников переплетаются, приобретают ярко выраженный политический характер. Тут существует одна особенность управления: высшие политические должностные лица устанавливают общие принципы и подходы, рамочные условия и пределы, в которых функционируют административно-управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно предусмотреть все ситуации, именно госслужащий самостоятельно определяет степень соответствия того, что имел ввиду законодатель или политический руководитель. Вот тут-то и появляется у него возможность самостоятельной оценки ситуации, свободного толкования «спущенных сверху» директив, вхождения в поле политического властвования и участия в делах государства. Отсюда масса ведомственных правил, инструкций и методических рекомендаций, в деталях расписывающих «правила поведения». Через реализацию этих правил государственные служащие и становятся реальными участниками управленческого процесса. Они могут многое регулировать, побуждать, разрешать и запрещать, навязывать. И все это под прикрытием беспристрастности, бесклассовости, компетентности. Их деятельность, желают они того или нет, направлена либо на упрочение государственного строя и укрепление его авторитета, либо на разрушение. Чиновник становится авторитетом и олицетворением государства, своеобразным атрибутом власти. Люди это знают: просят вмешаться в ситуацию, взять на себя разрешение конфликта, что-либо лоббировать. Видя реальную власть чиновника, они часто не стремятся защитить себя через официальные органы управления и правопорядка, а обращаются к конкретному чиновнику, неформально влиятельному должностному лицу. В таких условиях служащие действительно превращаются «в выгодных для себя слуг общества», господствуют благодаря монополии на должность. Многие из них превращают политику в доходный промысел, получая от нее регулярное и надежное вознаграждение. У некоторых формируется большое самомнение и впечатление своего превосходства над официальными государственными структурами, пренебрежительное отношение к представительным органам власти, не говоря уже об органах местного самоуправления. Все это таит в себе немалую социальную опасность, негативно влияет на демократические институты, снижает эффективность и нравственность государственной службы. Тем более, если власть дается надолго. И несмотря на то, что ее будут представлять вполне добропорядочные и хорошие специалисты-профессионалы. Вольно или невольно временным «затяжкам» способствует непродуманность реализации принципа карьерности и пожизненности государственной службы. С одной стороны, этот принцип действительно защищает служащего от прямого политического давления и мелочного вмешательства политических лидеров в оперативную деятельность аппарата органов управления. Вновь избранные или назначенные руководители не могут по политическим или иным соображениям сместить «карьерного» служащего, заменить его на своего сторонника. Это позволяет постепенно на протяжении многих лет экстенсивного развития кадрового корпуса формировать прочную госслужбу, обеспечивать власть участием высококвалифицированного состава грамотных и ответственных специалистов. Без такого потенциала уровень внутренней самоорганизации управленческих структур и эффективность власти были бы во много раз ниже. Но, с другой стороны, это имеет и негативную сторону, о чем мы говорили выше. Добавим еще и то, что положение профессионального служащего воспитывает в нем снобизм, склонность к бюрократизму, высокомерие, зачастую определенную своеобразную сопротивляемость новому, скептическое отношение к инициативе молодых политических лидеров. В России же есть еще одна особенность. Завладев властью, наш чиновник тут же стремится к собственности и привилегиям, любит выглядеть солидно: кабинет, секретарь- референт, компьютер, зычный голос, жесткий взгляд. А значит, многие из них будут служить кому угодно, лишь бы сохранить кресло, обладать властью и использовать ее для наживы. В этих условиях чиновники лишь тем и занимаются, что штурмуют собственность и власть не ради общества, преследуя не государственные, а сугубо меркантильные цели. Такое чиновничество не укрепляет государство, а разъедает его. Поэтому сейчас для нас главное — отделить государство от собственности. Власть и собственность должны дифференцироваться, а не интегрироваться. Правда, в разумных пределах. Другая крайность в этом деле не менее опасна. Паразитизм чиновничества и огромной армии министров, парламентариев, помощников и референтов, жадно прильнувших к сытной кормушке, порождают паразитизм предпринимателей, лживость и лицемерие директорского корпуса, а за ними — стагнацию в обществе, углубление кризиса, развал государственности и движение страны в сторону третьего мира. Традиционной язвой российской системы государственной службы является коррупция. Сейчас она достигла опасного уровня и стала угрожать национальной безопасности, что требует от общества, прежде всего от правительства, самых решительных действий по искоренению этого зла, по оздоровлению всего государственного аппарата. Не случайно исследователи не только в нашей стране, но и на Западе продолжают настаивать на том, что госслужащий должен быть независим от доходов, которые может принести ему политика, когда он состоятельный человек и имеет достаточный постоянный доход. И еще: многие считают, что в нынешних условиях более эффективна система, предусматривающая широкую сменяемость служащих после того, как избиратели выразили предпочтение другой партии, то есть призывают к более гибкому сочетанию принципов сменяемости и пожизненного найма; планирования карьеры и исполнения должности на профессиональной основе. И это мнение отражает некоторые объективные тенденции. Во Франции, например, новые назначения на руководящие посты в центральной администрации в период с 1958 по 1974 год составили 14%, 1974-1976 гг. - 25%, 1981-1983 гг. - 31%, а в период с марта 1986 по март 1987 года возросли до 40%. Все это заметно сужает поле самостоятельности этой категории руководителей, снижает уровень мотивации и их заинтересованность в продвижении по служебной лестнице. Тем более, что государственному служащему многое запрещается. Для успешной работы на государственной службе особенно, а тем более на ответственных должностях, надо уметь проявлять взвешенность и разумность, способность балансировать между курсом выборных инстанций, интересами своего ведомства и ожиданиями граждан, строить прочные рабочие взаимоотношения с избранными и назначенными на политические должности лицами, быть искренне лояльным к тому государству, которому служишь. В конечном итоге это означает умение сочетать политическую и социальную эрудицию, профессиональный опыт, способность наладить контакт с избирателями, готовность взять на себя ответственность, решительно действовать в неординарной ситуации. И снова кажущееся противоречие: чиновники как опытные и сознательные люди достаточно хорошо разбираются не только в своих служебных делах, но и в политических проблемах. А к политике их не допускают. По крайней мере в общих делах государства они могут участвовать лишь в строго ограниченных рамках. Реально же они обладают значительно большими возможностями вторгаться в сферу политических отношений. Тем более, если они работают в информационно-аналитических центрах, в аппарате законодательных органов. Поэтому многие из чиновников охотно откликаются на просьбы политиков помочь им, видят свой патриотический долг в том, чтобы действовать политически компетентно и ответственно, прилагают немало усилий к тому, чтобы их первые руководители, правительство действовали грамотно и эффективно. Они работают не просто за зарплату, а во имя того, чтобы служить наивысшим национальным интересам. Деньги, престиж, комфорт для таких людей не главное. И таких работников немало, что подтверждают данные исследований. Для успешной работы в государственных и муниципальных органах власти, по мнению самих служащих, ныне приоритетное значение имеют такие ценности, как уважение людей (92,0%), профессионализм и активная самореализация способностей (88,8%), порядочность, честность (84,6%), интеллигентность (65,5%). О почете и славе серьезно «мечтает» не более 12% первых руководителей. В целом у людей здоровые и перспективные жизненные установки. Чем выше уровень профессионализма и грамотности у руководителей, вовлекаемых в делание политики и совершенствование социальных отношений, тем больше внимания и уважения они проявляют к простым ценностным аспектам жизни. Такие лидеры с большей готовностью работают с выборными органами, с инициативными группами граждан, общественными организациями. Таким руководителям нужен и соответствующий аппарат, нужны помощники, работающие не за деньги, а на совесть. Поэтому для таких работников научная организация труда в аппарате, изучение трудовых затрат, хронометрирование времени на службе — ценности малозначимые. Они бесполезны. Статистические данные нельзя соотнести с качеством выполненной работы, с глубиной ее духовно-нравственной составляющей. Скорость исполнения поручения, своевременно и «гладко» написанный документ еще не являются показателями качества умственной деятельности, демократичности и социальности труда чиновника. Нельзя, скажем, оценивать качество работы судьи или следователя только по тому, сколько потребовалось времени на расследование дела и вынесение приговора. Отсюда и главный вывод по данному вопросу: сейчас для государственного строительства нет актуальнее задачи, чем формирование корпуса высококвалифицированных специалистов управленческого труда, имеющих большой практический опыт и нравственно воспитанных чиновников. Ведь правильно говорят, что добрые деяния происходят от доброго воспитания, доброе воспитание — от хороших законов, а хорошие законы — от жизни и образованности тех, кто их готовит. Даже в условиях кризисов и смут. Много лет назад-А.Токвиль высказал хорошую мысль о том, что основная цель демократической власти состоит не в упорядочении нищенского существования граждан, а в укреплении благополучия людей. С этим трудно не согласиться. Труднее реализовать на практике, тем более в условиях, когда общество и государство находятся «в ловушке» системного кризиса. Это требует кардинального изменения системы функционирования современной государственной власти, оптимизации деятельность чиновничьего аппарата. Их действия должны быть конструктивными и прагматически выстроенными на принципах научности, конкретно-исторического подхода, законности, гуманизма и социального контроля. При этом следует иметь в виду, что проблему государственной службы с каждым днем решать становится все труднее и труднее. Ибо затрагивает она не простые житейские стороны, а глубинные социально-классовые интересы, идеологические предпочтения и мировоззренческие ориентиры многих людей. Политический окрас всегда усиливает социальное соперничество, вовлекая в него государственные структуры, партии, оппозицию, духовные и политические авторитеты. На лиц, реально занятых разрешением реальных проблем, начинают наваливаться соображения, не имеющие к самой проблеме прямого отношения. Поэтому, рассуждая о соотношении политики и государственной службы, следует сразу уяснить, что от политики надо избавляться всюду, где можно без нее обойтись. Мы, конечно, не говорим о «стерильной деполитизации» государственной службы, что невозможно. Но от излишней политизации управленческих и организационных отношений следует уходить и помнить, что госслужба должна быть надежно защищена от произвола сменяющихся партий, правительств и министров, а народ — от произвола чиновников и всевластия аппарата. Особенно, если он граничит с тоталитаризмом и авторитаризмом. Задача политиков не в мелочной опеке аппарата, а в глобальном отслеживании ситуации в обществе и своевременном выявлении грозящих опасностей, формировании и балансировке политических целей и программ, составлении планов и контроле вместе с оппозицией, за их реализацией. Это во-первых. Во-вторых, оптимизация государственной службы и обновление менталитета аппаратчика — один из ведущих факторов повышения эффективности политической системы и ее элиты. А это в свою очередь диктует необходимость более широкого привлечения в аппарат профессионалов, ответственных и нравственно устойчивых работников, улучшение информационно-аналитического обеспечения государственных структур, четкого разграничения функциональных обязанностей сотрудников, укрепление исполнительской дисциплины. В-третьих, большей слаженности во взаимодействии политиков и государственной службы будет способствовать реализации мер, направленных на преодоление авторитаризма и бюрократизма. Прежде всего таких, как децентрализация и упрощение бюджетного процесса, устранение противоречий и несогласованности правового регулирования политической деятельности, государственной службы и местного самоуправления; рационализация и демократизация технологий принятия политических и управленческих решений, устранение в этом деле противоречий, неясностей и правовой неразберихи; введение в практику ориентированного на результат, четко скоординированного систематического контроля и рейтинговой оценки всех ведомств и структурных подразделений государственного аппарата (контролинга); подотчетность высших руководителей, приближение их к народу; повышение личной ответственности каждого работника за качество и своевременность предоставляемых государственными службами услуг, в том числе путем создания единых обслуживающих центров; создание в учреждениях атмосферы доброжелательности, доверия и взаимопомощи. В современном демократическом обществе господствующие классы пестуют правящую элиту, заботятся о ее высоком авторитете и достойном имидже аппарата. Они хорошо понимают, что власть всегда персонифицирована, что принадлежность к ней определяется не только официальным статусом и должностью, а прежде всего профессиональной подготовленностью человека, его деловитостью и способностью нести ответственность за последствия своих решений, его культурой.