Следует также учитывать, что избиратели в России голосуют не за программу партии, а за яркие личности, лидеров. Довольно часто бывает, что в первой тройке они присутствуют, а в законодательном органе работают другие люди. И если депутаты, избранные по мажоритарной избирательной системе, встречаются с избирателями, отчитываются и несут ответственность перед ними, то депутаты, избранные в законодательные органы субъектов РФ по партийным спискам, не имеют контактов с избирателями, не несут ответственности перед ними. Данное обстоятельство негативно влияет на содержание принимаемых депутатами решений, касающихся социально-экономического развития субъекта РФ и жизни избирателей.
Полагаем, что при введении пропорциональной избирательной системы на выборах в законодательные органы власти субъектов РФ не было учтено мнение населения субъектов РФ, которое в основном отдает предпочтение мажоритарной избирательной системе. Так, в ходе социологического опроса, проведенного автором в Алтайском крае в июле 2001 г., 61% респондентов отдали предпочтение мажоритарной избирательной системе. Смешанную избирательную систему поддержали 27%, пропорциональную - 4% опрошенных.[6]
Обязательное введение пропорциональных выборов в законодательные органы власти субъектов РФ аргументируется необходимостью формирования многопартийности. Однако социологические опросы населения свидетельствуют об искусственном увеличении как числа политических партий, так и их численности посредством принуждения так называемого административного ресурса, то есть давления со стороны руководства предприятий, учреждений и организаций на членов трудовых коллективов, принуждения их к вступлению в ряды отдельных политических партий.
Следствием навязывания не пользующейся популярностью как у населения, так и у руководства субъектов РФ пропорциональной избирательной системы, создания политических партий посредством принуждения является высокий процент протестного голосования. Установление императивной нормы об обязательности пропорциональных выборов в законодательные органы субъектов РФ, на наш взгляд, свидетельствует о наличии нарушения Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г., закрепляющего свободные выборы. Согласно ст. 3 названного Протокола "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти".[7]
Полагаем, что свободные выборы следует понимать не только как свободу индивидуального волеизъявления граждан, свободные условия подготовки и проведения выборов, но и свободу избрания народом (населением) непосредственно или через своих представителей в законодательном органе государственной власти вида избирательной системы для формирования парламента. Провозглашая народовластие в качестве основы конституционного строя, право граждан участвовать в выборах, Конституция Российской Федерации не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это предмет правового регулирования их уставов либо избирательных законов.
Следует согласиться с И.В. Выдриным, что "вопросы, связанные с содержанием активного и пассивного избирательного права, должны находиться в ведении федерального центра, а вопросы организации выборов - оставаться прерогативой субъектов Федерации. Между тем получается, что регионы лишили и того, и другого. За ними пока сохраняется свобода усмотрения в организации избирательной системы на муниципальных выборах, но в основном возможности регионов минимизированы почти до нулевой отметки".[8]
Федеральное законодательство не устанавливает определенный вид пропорциональной избирательной системы, в соответствии с которой должны проводиться выборы депутатов законодательных органов власти субъектов РФ. Можно выделить следующие признаки пропорциональных выборов, закрепляемые законодательством субъектов РФ:
- следствием применения смешанной избирательной системы, при которой избирательное объединение, избирательный блок могут одновременно выдвигать кандидата и по мажоритарному избирательному округу, и в составе списка кандидатов вполне возможно избрание значительного числа кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов, в мажоритарных округах. В связи с этим законодатели субъектов РФ устанавливают, что число кандидатов в выдвинутом списке в любом случае не может быть менее числа депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, и не может превышать это число более чем в полтора-два раза;
- принципиально важным моментом правовой регламентации распределения депутатских мандатов между списками избирателей является установление заградительного пункта, то есть установленного законом о выборах минимального процента голосов от общего числа проголосовавших избирателей, который должен набрать список кандидатов для того, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов.
"Заградительный барьер предназначен для того, чтобы в парламенте были представлены крупные партии, действительно имеющие влияние среди населения, чтобы депутаты в парламенте не дробились на многочисленные группы в связи с мелкими и мельчайшими интересами. Он преследует также цель, чтобы правительство опиралось в парламенте на определенные крупные партии, а в парламентских республиках и парламентских монархиях - на партийное большинство. Заградительный барьер, конечно, искажает пропорциональную избирательную систему, смысл которой состоит в справедливом распределении мест между партиями, но его оправдывают необходимостью».[9]
Центральная избирательная комиссия РФ рекомендовала, чтобы устанавливаемый законом субъекта РФ заградительный барьер не превышал семи процентов. В любом случае, согласно п. 16 ст. 35 Федерального закона от 22 мая 2002 г. к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Это правило является развитием положения Постановления Конституционного Суда РФ "О проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 17 ноября 1998 г., в соответствии с которым по смыслу статей 1 и 13 Конституции РФ демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому, если семипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречит принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение семипроцентной оговорки недопустимым.
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ воплощена законодательством субъектов РФ далеко неоднозначно.
Большое значение для определения персонального состава половины законодательного органа государственной власти субъекта РФ, формируемой по пропорциональной избирательной системе, имеет порядок распределения мандатов внутри списка кандидатов. Пропорциональные выборы депутатов законодательных органов власти ряда субъектов Российской Федерации до 2002 г. проводились в основном по системе закрытых списков. "Главным недостатком этой системы считается невозможность для рядового избирателя повлиять на распределение мандатов внутри списка кандидатов и как результат - слабая связь депутатов, избранных по спискам, с избирателями. Система закрытых списков способствует прохождению в представительный орган кандидатов, не известных избирателям, за счет авторитета кандидатов, стоящих в начале списка". Очередность получения депутатских мандатов без разделения на региональные части определяется порядком размещения кандидатов в списке кандидатов, установленном при его выдвижении.
Для того чтобы сделать закрытые списки более "прозрачными" для избирателей, Центральная избирательная комиссия рекомендовала законодателям субъектов РФ предусмотреть требование о разделении закрытого списка на региональные части. Избирательное объединение, избирательный блок, определяя порядок размещения кандидатов в списке кандидатов, разбивают его полностью или частично на региональные группы кандидатов, соответствующие территориям одного или двух одномандатных избирательных округов. При этом должно быть указано, какой территории единого избирательного округа (каким одномандатным избирательным округам) соответствует каждая из региональных групп списка кандидатов. Число региональных групп списка кандидатов не может составлять менее двух третей от числа одномандатных избирательных округов. Каждая из региональных групп списка должна включать не менее двух кандидатов. Общеобластная часть списка кандидатов, в которую внесены кандидаты, не входящие в региональные группы кандидатов, может включать в себя не более трех кандидатов.
Более демократичным при применении пропорциональной избирательной системы является использование открытых списков. Для них характерно, что избирательное объединение, избирательный блок так же, как и при системе закрытых списков, своим решением устанавливает очередность кандидатов в списке. Но при этом любой избиратель вправе не только голосовать за определенный список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком, но и выражать предпочтение в отношении одного либо нескольких (в зависимости от того, сколькими голосами наделит его закон субъекта Российской Федерации) кандидатов из списка, что в той или иной мере, в зависимости от выбранной законом субъекта Российской Федерации системы распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов, определяет получение депутатского мандата конкретным кандидатом из списка.
Анализ законов ряда субъектов Российской Федерации о выборах в законодательные органы государственной власти по пропорциональной избирательной системе показывает отсутствие правовой регламентации порядка распределения депутатских мандатов внутри списка кандидатов (г. Москва, Республика Татарстан, Алтайский край, Владимирская, Ульяновская области). Следовательно, порядок составления списков кандидатов на выборах в законодательный орган власти данных субъектов РФ осуществляется по усмотрению соответствующих избирательных объединений.
Такой подход представляется неудачным, поскольку одно избирательное объединение может избрать открытый список, другое - закрытый список с разделением на региональные части.