2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Конституция РФ выступает в качестве основополагающего источника практически всех отраслей права. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Кроме федеральной, в пределах соответствующих юрисдикции действуют 21 конституция республик. Предусматривается принятие уставов другими субъектами РФ.
Конституция РФ содержит ряд статей, как прямо, так и косвенно регулирующих земельные отношения. Заметное место в Конституции занимают вопросы собственности на землю (ст. 8, 9 и 36).
Статья 8 Конституции содержит своего рода перечень форм собственности, которые признаются и защищаются в РФ. Этот перечень не законченный, и помимо частной, государственной и муниципальной допускается существование иных форм собственности. Конституция не уточняет, каких, и этот перечень дополняется практикой. К примеру, собственность общественных организаций, создаваемых в соответствии с Законом об общественных объединениях, определяется при регистрации как общественная. Данное положение ст. 8 Конституции прямо связано с ч. 2 ст. 9, которая распространяет данный перечень форм собственности на землю и другие природные ресурсы. В ней провозглашено: «Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
Статья 36 Конституции подтверждает возможность иметь в частной собственности землю и уточняет субъектный состав: земля может находиться в частной собственности граждан и их объединений. На основе этой статьи можно говорить о существовании двух видов частной собственности: частной•собственности физических и юридических лиц. Частью второй этой же статьи закрепляется право свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей, которое, однако, может быть реализовано в той мере, в какой оно не будет наносить экологического ущерба, а также нарушать права и законные интересы иных лиц. Таким образом, здесь отражен принцип приоритета общественных интересов перед частными. Часть третья ст. 36 устанавливает процессуальные требования, предусматривая, что условия и порядок пользования землей, находящейся в частной собственности, определяется на основе федерального закона.
Правильное толкование данной статьи важно, так как речь идет о распределении нормотворческих полномочий. Практически важно знать, обладает ли Федеральное Собрание РФ исключительным правом регулирования в данной области, или это право принадлежит всем субъектам, обладающим нормотворческими полномочиями (Президенту РФ, Правительству РФ), которые, однако, должны определять порядок пользования землей на основе принятого федерального закона по этому вопросу. Данное положение Конституции получило известность в связи с принятием Указа Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю», подвергшегося критике, в том числе за нарушение Конституции.
В качестве конституционной основы правового регулирования земельных отношений выступает ст. 42, провозгласившая право граждан на благоприятную окружающую среду и другие экологические права. Учитывая, что земля является составной частью окружающей среды, действие данной статьи распространяется и на земельные отношения. Государство, в свою очередь, обязано обеспечить защиту данного права, поддерживая благоприятное качество земель, предоставляя имеющуюся достоверную информацию об их состоянии, и обеспечивая возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан или их имуществу земельным правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую среду дополняется обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, провозглашенной ст. 58 Конституции. Данное конституционное положение закрепляет возможность определять обязанности граждан в области охраны земель и обеспечения рационального землепользования.
В ст. 71 и 72 Конституции РФ определены соответственно сферы ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. Преимущественно регулирование земельных отношений относится к области совместного ведения, а за РФ остается право управления федеральной собственностью, в том числе земельной.
При всей кажущейся ясности, некоторые положения этих статей, касающиеся земельных вопросов, вызывают споры. К примеру, ст. 71 («о») передает в ведение РФ гражданское законодательство, а ст. 72 («к») — земельное. В соответствии с Гражданским кодексом РФ (ст. 130) земля — недвижимое имущество, регулирование отношений по поводу которого осуществляется в рамках гражданского законодательства (ст. 2). Если исходить из такой теоретической позиции, то субъекты РФ не могут регулировать вопросы собственности на землю и другие имущественные земельные отношения. На практике же происходит иначе, и субъекты РФ как в своих основных законах (конституциях, уставах), так и в законодательстве, регулирующем земельные отношения, обращаются к вопросам собственности. Думается, что такие действия субъектов РФ выходят за рамки конституционных полномочий. Положение меняется, если считать, что к земельным относятся все отношения, включая отношения собственности, которые соответственно входят в сферу совместного ведения, и земельное законодательство субъектов РФ по вопросам собственностина землю имеет право на существование.
3. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Федеральное земельное законодательство в широком смысле слова образуют законы и подзаконные нормативные правовые акты, принятые на федеральном уровне. К федеральному земельному законодательству относятся также указы Президента РФ, регулирующие земельные отношения.
Федеральное земельное законодательство развивается достаточно интенсивно, отражая и закрепляя политику государства по реформированию земельных отношений. Уже перестали действовать некоторые федеральные законы, принятые в первые годы политических преобразований в России — Законы о земельной реформе (1990), о собственности в РСФСР (1990). Отменен Земельный кодекс РСФСР (1991). Сейчас принят новый Земельный кодекс РФ (2001) После принятия Конституции РФ в 1993 г. и в несколько изменившихся политических условиях происходит дальнейший рост числа земельных законов и подзаконных нормативных правовых актов.
Важное место по значимости в системе земельного законодательства п занимает Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой РФ 28 сентября 2001 г
Земельный кодекс является комплексным кодифицированным федеральным законом, охватывающим значительное разнообразие земельных отношений. Он определяет порядок предоставления и изъятия земельных участков, использование земель гражданами для ведения фермерского хозяйства, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, земель, предоставленных в качестве служебных земельных наделов. Здесь содержатся основополагающие нормы, устанавливающие правовой режим различных категорий земель, регулирующие вопросы платы за землепользование, юридической ответственности за земельные правонарушения.
Финансовые аспекты земельных отношений развиты в Законе «О плате за землю» 1991 г., пережившем многочисленные изменения. Последний раз изменения в текст Закона были внесены 29 декабря 1998 г. Закон детально определяет порядок исчисления и взимания платежей за использование земель различного целевого назначения, а также распределения полученных средств. Особенностью Закона является то, что он не охватывает все виды земельных плат. Вопросы налогообложения продажи земельных участков, взимания платы за перерегистрацию земельных участков и некоторые другие регулируются отдельно.
Закон РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»' реализует принцип свободного распоряжения земельными участками, предоставленными гражданам для указанных целей. В нем также содержатся некоторые процессуальные требования, связанные с удостоверением права частной собственности при купле-продаже земельных участков.
Вопросам охраны земель посвящены Федеральные законы от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» и от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». В первом детально сформулированы правила по проведению мероприятий, направленных на улучшение земель, установлены требования по государственной экспертизе документации на строительство мелиоративных систем, их паспортизации, мониторингу и учету мелиорированных земель, определен правовой режим использования земель для проведения мелиоративных мероприятий и порядок финансирования мелиорации. Во втором — установлены меры обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении пользователями хозяйственной деятельности. Они включают установление прав и обязанности пользователей по повышению плодородия почв на предоставленных им землях, обязанности Правительства РФ ежегодно готовить Национальный доклад о состоянии плодородия земель сельскохозяйственного назначения, порядок государственного нормирования и мониторинга плодородия земель, сертификации почв, агрохимикатов и пестицидов, а также меры государственного контроля за воспроизводством плодородия земель и их рациональным использованием.
Значительное число земельных норм содержится в федеральных законах, регулирующих наряду с земельными также иные разновидности общественных отношений. Первое место среди данной группы законов по объему и значимости правовых норм принадлежит Гражданскому кодексу РФ. Фактически все его статьи, где речь идет о недвижимом имуществе, распространяются на соответствующие земельные отношения: гл. 9 «Сделки», соответствующие главы, входящие в Раздел II «Право собственности и другие вещные права», гл. 31 и 32 «Мена», «Дарение», гл. 34 «Аренда», гл. 36 «Безвозмездное пользование», гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда». Гражданский кодекс содержит также гл. 17 «Право собственности и другие вещные права на землю», которая с учетом специфики земель как объекта имущественных прав устанавливает специальные правила владения, пользования и распоряжения землей.