2. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ. ФОРМЫ, ВИДЫ, СОДЕРЖАНИЕ
Земельная реформа дала толчок и создала условия для интенсивного развития не столь значимого прежде института права собственности на землю. Главной причиной такого развития стало появление в системе правоотношений собственности нескольких форм права собственности, заменивших исключительную государственную собственность на землю. Институт права собственности приобретает особое значение как в теории, так и в практике земельного права.
Важным моментом в развитии данного института стало юридическое признание земли, собственно как и других природных объектов, недвижимым имуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданских правоотношений.
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»' подтверждает такую трансформацию, установив, что отныне все сделки с земельными участками регулируются гражданским законодательством. Одновременно все же было признано, что юридически земля не теряет своей связи с природой, оставаясь одновременно объектом земельных и других экологических правоотношений. Предусмотрено, что регулирование сделок с землей гражданским законодательством осуществляется с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.
Таким образом, земля приобрела сложный правовой статус, став недвижимым имуществом особого рода, в котором сочетаются черты природного объекта и товарно-материальной ценности. Это означает, что земля теперь является объектом не только земельных отношений, но и гражданских. Соответственно теряются определенность и грань между земельным и гражданским отраслями права, которые теперь претендуют на одну и ту же сферу правового регулирования, создавая в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций.
Признание земель недвижимым имуществом является формальным основанием для включения права собственности на землю в категорию вещных прав и распространения на данную область подходов, принципов и решений, применяемых к отношениям собственности на имущество в целом. В частности, содержание права собственности на землю составляют правомочия владения, пользования, распоряжения (ст. 209 ГК). Все три правомочия имеют ясно выраженный физический и юридический аспект. В первом случае речь идет о возможности собственника — обладателя этих правомочий физически, т.е. своими действиями, осуществлять владение, пользование и распоряжение физически обособленным земельным участком, принадлежащим ему на праве собственности. В юридическом смысле правомерность этих действий подтверждается в индивидуальных юридически значимых документах.
Право владения означает право собственника обладать земельным участком, т.е. беспрепятственно входить на участок, находиться на нем, держать под контролем земельный участок, включая право не допускать на него иных лиц. Право пользования предполагает возможность собственника извлекать пользу из земельного участка для удовлетворения различных собственных материальных и нематериальных потребностей. Право распоряжения, или право определять юридическую судьбу земельного участка включает право отчуждать земельный участок путем совершения сделок купли-продажи, мены, дарения, право передавать земельный участок в пользование, передавать по наследству, а также право залога.
Все три правомочия юридически существуют как единство и закрепляются за соответствующими субъектами в виде права собственности на основании различных государственных нормативных и ненормативных актов. Наличие документа, удостоверяющего право собственности, является юридическим основанием для реализации любого правомочия собственности. К примеру, свидетельство о государственной регистрации права собственности на земельный участок достаточно для того, чтобы собственник мог входить на участок и находиться на нем, использовать его для разрешенных целей, а также продавать или иным образом отчуждать земельный участок.
Правомочия владения, пользования, распоряжения составляют содержание и других вещных прав, к которым гражданское законодательство также относит право пожизненного наследуемого владения землей, право постоянного (бессрочного) пользования и сервитуты (ст. 216 ГК). Однако они существуют в ограниченном объеме.
Право собственности не означает обязанности собственника всегда самому владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным участком. По своему желанию и в соответствии с требованиями закона он имеет право передать часть своих правомочий другим лицам. При передаче отдельных правомочий собственник ограничивает свое право собственности, но не теряет его. Так, собственник может передать свой земельный участок другим лицам в пользование, ограничив тем самым свои правомочия владения и пользования. В определенных случаях возможна передача не собственникам некоторой части правомочий распоряжения за исключением отчуждения права собственности помимо воли собственника.
Земельное и гражданское законодательство исходит из принципа ограниченности свободы действий и усмотрения собственника по владению, пользованию и распоряжению земельной собственностью. Данный принцип основан на понимании того, что право собственности существует наряду с другими правами и интересами общества, государства, граждан и должно уравновешиваться с ними. Применительно к частной собственности данный принцип зафиксирован в Конституции РФ, ст. 36 которой гласит: «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Действующее земельное законодательство исходит из идеи отказа от права исключительной государственной собственности, реализующего монополию государства на землю, и его замены множеством форм собственности.
Полного, законченного перечня форм собственности на землю не существует. В регулировании этого вопроса используется гибкий подход, в соответствии с которым допускается установление любых форм собственности. Не существует ни обязательного минимума, ни обязательного максимума. Статья 9 Конституции РФ предусматривает: земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Используемое сослагательное наклонение в формулировке статьи, а также допустимость иных форм собственности, как представляется, придают ст. 9 Конституции широкий смысл, позволяющий решать вопрос о формах собственности, не будучи связанными жесткими временными, территориальными и иными критериями.
На практике представлены все три перечисленные в Конституции РФ формы собственности на землю:
государственная,
муниципальная,
частная.
Степень правовой разработанности каждой различается, что свидетельствует о том, что институт права собственности на землю находится на стадии формирования и не достиг своего полного развития.
3. ПРАВО ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Право государственной собственности означает принадлежность правомочий владения, пользования, распоряжения государству. Государство как субъект права государственной собственности представлено не одним ведомством, а целым рядом различных органов государственной власти, между которыми распределяются правомочия собственности.
Учитывая федеративное устройство России и существование двух уровней государственной власти, предусматривается, что право государственной собственности существует в виде:
федеральной собственности и
собственности субъектов РФ (субъектной).
На каждом уровне правомочия владения, пользования и распоряжения распределены между законодательными органами, соответствующими министерствами и ведомствами, а также местными органами самоуправления, и реализуются через систему государственных полномочий и функций управления.
Объектом права государственной собственности выступают индивидуально обособленные земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований (ст. 214 ГК). Государственной земельной собственности принадлежит ведущее место. Государственные земли — наиболее обширны по площади, имеют наиболее существенную экономическую и экологическую значимость. На государственных землях размещается большинство промышленных предприятий, подавляющее большинство земель природоохранного назначения находятся в государственной собственности.
С развитием права государственной собственности связывается сложная проблема ее разграничения на право федеральной и право субъектной собственности. Проблема вызвана недостаточно ясно выраженной позицией государства относительно того, каким образом осуществить разграничение. Используются два юридически несогласованных подхода. С одной стороны, предусматривается проведение жесткого разграничения права государственной собственности физически, по объектам, и юридически. С другой, разграничение права государственной собственности одновременно предусматривается путем разграничения предметов ведения и полномочий по управлению земельными правоотношениями между государственными и субъектными органами государственной власти без физического разграничения самих земель и соответствующего закрепления самостоятельных прав собственности РФ и субъектов РФ.