Сделаем теперь пояснения по поводу объектов конституционного регулирования.
Напомним, что первоначально конституции регулировали два-три блока общественных отношений. Прежде всего возникла потребность в закреплении прав и свобод человека и гражданина, чтобы защитить его от произвола государства и предотвратить нарушение прав и свобод путем издания обычных законов и иных правовых актов.
Другим объектом конституционного регулирования является государственная власть и ее организация. В современном мире уже утвердились принципы суверенитета, разделения властей, народного представительства. Конституции устанавливают способы формирования и систему высших органов власти государства, их компетенцию и взаимоотношения между собой.
Территориальные и национально-территориальное устройство также является объектом конституционного регулирования. В Конституции определяются виды территориальных структур и их взаимоотношения как между собой, так и с центральной властью, разделяются сферы ведения и полномочия.
Все более отчетливое конституционное закрепление получает внешнеполитическая функция государства. Нормы об утверждении миролюбивых принципов во внешней политике, разнообразных форм участия государства в международных отношениях, регулировании вопросов, связанных с заключением мира и объявлением войны теперь дополняются нормами о соотношении международно-правовых положений и норм национального законодательства. Ведущая тенденция свидетельствует о приоритете общепризнанных принципов международного права и включении их посредством конституционных положений во внутригосударственную правовую систему.
Круг объектов конституционного регулирования сегодня изменяется и обогащается. Об этом свидетельствует включение в Конституцию новых прав и свобод граждан, таких, как право на участие в управлении делами общества, право на информацию, на благоприятную окружающую среду, на охрану семьи и т. д. В то же время известные в период зарождения конституционализма права, например право на восстание, на сопротивление угнетению, практически исчезли из конституционных текстов.
Заметное внимание уделялось объему конституционного регулирования в ходе реформ в Российской Федерации и других государствах - участниках СНГ. В альтернативных проектах, подготовленных на Украине, в Казахстане, России, предпринимались различные подходы к разрешению вопроса об участии государства в регулировании экономической жизни. В самом деле, каков оптимальный объем регулирования предпринимательства, хозяйственной инициативы, вопросов собственности? Ведь и гражданское, и трудовое, и арбитражное, и уголовное право занимаются данной проблематикой. Конституция Российской Федерации ограничилась закреплением гарантий свободы экономической деятельности и защиты предпринимательства, всех форм собственности. Но представляется, что экономические реформы обязательно потребуют дополнительного конституционного регулирования, в частности, институтов государственного контроля.
В зарубежных конституциях все больше места занимают нормы, отражающие экономическую и социальную деятельность государства, статус государственных органов, выполняющих эти функции. Таковы раздел Х Конституции Франции об Экономическом и Социальном совете, нормы Конституции Италии о Национальном совете экономики и труда, глава Конституции Испании об основных принципах социальной и экономической политики. Статья 7 новой российской Конституции также закрепляет за Российской Федерацией статус социального государства, гарантирующего создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В российской действительности были и сохранились разные позиции по поводу объема конституционного регулирования. Так, в проекте Конституции Российской Федерации, одобренном VI Съездом народных депутатов в апреле 1992 г., был выделен раздел III “Гражданское общество” с более детальной регламентацией вопросов собственности, труда, предпринимательства, общественных объединений, воспитания, образования, культуры, науки, семьи, средств массовой информации. Предполагалось, что Федеративный договор будет включен в текст основного закона, как это было сделано в отношении Конституции России 1978 года.
Вопрос об объектах конституционного регулирования тесно связан с институциализацией конституционных норм. В юридической литературе распространено определение правового института как совокупности правовых норм, регулирующих однородные, взаимосвязанные общественные отношения, образующих отдельную, обособленную группу.
Следуя специфике предмета конституционного регулирования, выделим такие крупные институты, как основы правового положения личности, общественного строя, национально-государственного устройства, институт государственных органов. Они, в свою очередь, могут быть подразделены на подинституты, например, названный последним институт делится на институт представительных органов, институт президента, институт местного самоуправления, институт правосудия, в том числе конституционного, и т. д.
Важно подчеркнуть, что выделение конституционных институтов не означает, что они в полной мере регулируются только конституционными нормами. Последние могут регулировать определенные группы общественных отношений данного вида, их наиболее существенные стороны или элементы. Остальное относится к сфере регулирования обычного законодательства. Появление в Российской Федерации конституционных законов требует дополнительной дифференциации норм, принадлежащих отдельным конституционным институтам.
Своеобразием отличаются и сами конституционные нормы. Приоритет здесь отдается учредительным нормам, нормам-целям, нормам-принципам, нормам-дефинициям. Общерегулирующие нормы также используются в конституциях, хотя их удельный вес невелик. Важно, однако, чтобы они не сковывали возможностей законодательного развития конституционных положений, оставляли простор для конкретизации и детализации этих положений в отраслевом законодательстве.
Сказанное не означает умаления значения конституционных норм прямого действия. Большинство их может применяться непосредственно. Другие обязывают законодателя издать акт, устанавливающий порядок их применения, о чем будет сказано ниже.
Важной представляется и структура Конституции. Как правило, если речь идет об основном законе как кодифицированном акте, охватывающем все нормы высшей юридической силы, то она имеет стандартную структуру. Она включает преамбулу, основную часть и заключительные или переходные положения.
В преамбуле Конституции Российской Федерации излагаются ее цели, исторические условия ее появления, руководящие начала государственной политики. Преамбула имеет бесспорное значение для толкования и применения остальных положений Конституции.
В основную часть Конституции входят главы об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о федеративном устройстве России, о системе государственных органов - о Президенте Российской Федерации, о Федеральном Собрании, о Правительстве, о судебной власти. Отдельная глава посвящена местному самоуправлению. Содержание этих глав как бы раскрывается, конкретизируется в законах и иных нормативных актах, что дает повод говорить о своего рода сквозных предметах регулирования.
В основной части содержатся правила внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Заключительные положения содержат порядок вступления Конституции в силу и прекращения действия прежней Конституции. Переходные положения определяют сроки вступления в действие отдельных конституционных норм, порядок и сроки замены действовавших конституционных институтов и органов новыми.
Нередко в переходных положениях устанавливаются сроки приведения законодательства в соответствие с Конституцией. Конституция Российской Федерации установила, например, порядок и правовые основания осуществления правосудия до принятия новых федеральных законов, предусмотренных в соответствующих статьях Конституции.
Разделение текста Конституции на главы ( а их - девять) сопровождается также делением его на статьи, которых насчитывается 137. Если главы посвящены, как правило, крупным конституционным институтам, о которых говорилось выше, то статьи выступают носителем структурной “оболочки” собственно конституционных норм как правил поведения. Но и здесь нужно умело выделять, понимать и правильно применять нормы, поскольку перечень статей и норм не совпадает. В одних случаях статья содержит одну норму (например, ст.116 о сложении Правительством полномочий перед вновь избранным Президентом), в других - в статье могут заключаться несколько норм (например, ст. 104 о стадиях законодательного процесса), в третьих - в одной статье может содержаться несколько поднорм с одним субъектом права (например, ст.84 о шести полномочиях Президента Российской Федерации).
Для главы 1 “Основы конституционного строя” характерно закрепление принципов государственной и общественной жизни: человек, его права и свободы как высшая ценность, народовластие, федеративное устройство, цели экономической и социальной политики, разделение функций и органов законодательной, исполнительной и судебной властей, самостоятельность местного самоуправления, идеологическое многообразие, верховенство закона. Содержащиеся в ней статьи с наибольшей нормативной концентрацией служат как бы общей частью для остальных глав и статей Конституции. Не случайно ч. 2 ст. 16 гласит: “Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам строя Российской Федерации”.
Все это предъявляет серьезные требования к выбору конституционных норм, их толкованию и установлению связей между нормами. Иначе ошибки в процессе реализации конституционных положений неизбежны.