Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан - это сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав исвобод человека и гражданина в институционном механизме развития местного самоуправления.
При этом способы конституционного воздействия и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные органы). Другие конституционные нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоупавления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например, ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и медицинскую помощь). Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.
Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юридическая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от Конституции, а, напротив, достаточно удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.
Причем здесь получили отражение не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики соответствующих прав и. соответственно, самоуправленческого статуса гражданина, положения гражданина в системе местного самоуправления. В связи с этим закрепляется, во-первых, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Следует обратить внимание, что в отличие от ст. 19 Конституции в данном случае дан исчерпывающий перечень обстоятельств, которые не могут влиять на объем прав граждан в области самоуправления. При этом не указывается, например, такое основание, как место жительства, из чего можно сделать вывод о возможности установления требования проживания на территории соответствующего муниципального образования для приобретения отдельных прав на осуществление местного самоуправления в пределах данного муниципального образования. Это подтверждается и ст. 4 (п.5) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"9. Вместе с тем этот же Закон (п.5 ст.4) запретил допускавшееся ранее действовавшим Законом10 установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ. муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права. Поэтому сохраняющаяся во многих регионах местная нормотворческая практика установления цензов оседлости для избрания глав муниципальных образований является незаконной.
Важно при этом подчеркнуть, что федеральным законодательством допускается установление требования проживания на определенной территории применительно только к приобретению гражданином муниципальных избирательных прав в их полном объеме. На реализацию же других прав этот фактор не должен влиять, это противоречило бы принципу социально-территориального равенства. Поэтому неконституционной является, например, норма ст. 12, п.2 Устава (Основного Закона) Краснодарского края, устанавливающая. что: "Настоящий Устав и законы края могут предусматривать для граждан РФ в качестве условия пользования ими отдельными права постоянное проживание на территории
Во-вторых, в отличие от ст. 32 Конституции, которая закрепляет равный для граждан РФ доступ лишь к государственной службе. Федеральный закон о местном самоуправлении распространяет это требование и на муниципальную службу. Право на равный доступ к муниципальной службе означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Поэтому незаконными являются, например, попытки установить на уровне местного нормотворчества образовательный ценз для избрания главы муниципального образования. Все это получает подтверждение и конкретизацию в специальном федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований. Например, в ст.5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы" от 8 января 1998 г. наряду с другими принципами муниципальной службы закрепляется и принцип "равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой", а в ст. 3 прямо закрепляется право граждан РФ на равный доступ к муниципальной службе.12 Эти же идеи получили отражение и в Уставе города Ростова-на-Дону (хотя он был принят до появления Федерального закона о муниципальной службе), где имеется специальная глава 11. которая так и называется "Муниципальная служба в органах городского самоуправления". В-третьих, ст. 3 Федерального закона о местном самоуправлении определяет в качестве важной формы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления возможность их обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Одновременно в п. 6 ст.3 закрепляется важная обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом". Вместе с тем в некоторых случаях при разработке, в частности законодательных актов субъектов Федерации, наблюдается тенденция выхолостить конкретное нормативное содержание соответствующей статьи федерального закона, ограничиться чисто декларативными положениями, ни к чему не обязывающими органы местного самоуправления.13 И, напротив, заслуживает поддержки стремление максимально конкретизировать нормативное содержание, гарантии и механизм реализации соответствующих прав граждан на низовом, муниципальном уровне их регламентации. Например, в Уставе города Ростова-на-Дону им посвящены три специальные статьи (ст. 9-10) в главе 2 "Человек и городское самоуправление" и несколько статей в главе 5 "Непосредственное осуществление самоуправления городским сообществом". Здесь имеется, например, специальная норма, определяющая порядок (механизм) реализации права граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления и к должностным лицам (ст. 34). А в ст. 15 Устава "Гарантии прав и свобод членов городского сообщества" прямо подчеркивается, что "Приоритетными направлениями деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления являются ... гарантирование условий для участия членов местного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками".