В разгар военных действий, 9 ноября 1943 года, 44 государства создали Агенство Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (UNRRA). Его первостепенными задачами стали содействие ре патриации перемещенных во время войны лиц, находившихся на освобожденных территориях, и привлечение к этой проблеме заинтересованных правительств, военных властей и иных органов. Агентство настаивало на добровольности всякой репатриации. По оценкам специалистов, за короткий период ему удалось помочь двум миллионам беженцев и перемещенных лиц в Европе[8].
Уже на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в январе 1946 года в повестку дня был внесен вопрос о беженцах, требующий безотлагательного решения. Страны двух сформировавшихся после капитуляции Германии блоков — Восточного и Западного — неоднозначно подходили к проблеме послевоенных беженцев. Первые настаивали на скорейшем возвращении людей в те государства, гражданами которых они являлись, и заключении на этот счет двусторонних соглашений. Вторые указывали на необходимость соблюдения принципа свободы выбора человеком места своего пребывания, предполагающего исключительно добровольную репатриацию.
Резолюцией 62/1 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 декабря 1946 года была создана Международная организация по беженцам (МОБ), в которой участвовало 18 стран. Среди них — Англия, Франция, Китай, Швейцария, Канада, Австралия, Новая Зеландия. МОБ одновременно приняла на себя обязательства в отношении предвоенных беженцев и перемещенных лиц, насильственно депортированных во время войны с территории своих государств для отбывания трудовой повинности или по политическим причинам. В период 1947–1951 годов МОБ удалось переселить на родину более миллиона перемещенных лиц.
Термин «внутренне перемещенное лицо» постепенно получал все более расширительное толкование. Его послевоенное значение имело в виду только лиц, насильственно депортированных во время войны с оккупированных территорий. В настоящее время данный термин применяется в основном по отношению к лицам, которые подверглись массовому изгнанию или принудительному переселению в результате вооруженных конфликтов, нарушений прав человека или внутренних беспорядков. Причем чаще всего при употреблении он несет дополнительную смысловую нагрузку, указывая на локальность перемещений этих лиц, совершаемых в пределах своего государства. Тем самым пересечение государственной границы выделяется в качестве отличительного признака беженцев от внутренне перемещенных лиц. Еще в 1986 году Независимая комиссия по международным гуманитарным вопросам поставила в своем докладе вопрос об инициативах международного сообщества в отношении внутренне перемещенных лиц. В 1990-е годы к этой проблеме активно подключилось УВКБ ООН, установив своими директивами критерии для работы с внутренне перемещенными лицами. Эти критерии совпадали с аналогичными по отношению к беженцам в той части, которая касалась оценки ситуации и факторов, обусловивших исход людей, согласия соответствующего государства на оказание им помощи, обеспечения свободного доступа к указанным лицам[9]. В 1996 году силами ООН были подготовлены и приняты так называемые Руководящие принципы по внутреннему перемещению, представляющие собой своеобразную международную декларацию, где содержатся гарантии прав внутренне перемещенных лиц, в частности права не подвергаться произвольному выселению, права на безопасное пребывание и права на правовое признание.
Признание лица беженцем происходило при посредничестве делегаций МОБ и национальных комитетов. Был создан Совет по обжалованию отрицательных решений о предоставлении статуса беженца. На 1947–1948 годы приходится заключение специальных соглашений между МОБ и рядом государств (Англия, Бельгия, Австрия) об использовании беженцев и перемещенных лиц в качестве рабочей силы[10].
Резолюцией № 319, принятой на IV сессии Генеральной Ассамблеи ООН 3 декабря 1949 года, было учреждено Управление верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и установлено начало его деятельности с 1 января 1951 года. В 1946 году одним из специализированных учреждений ООН стала Международная организация труда (МОТ), которая обладает особым мандатом в отношении трудящихся-мигрантов.
Современные подходы Европейского союза к вопросам иммиграции
Как отмечалось в историческом обзоре, страны Западной Европы с самого начала активно участвовали в создании международно-правового механизма защиты беженцев. Их позиция принципиально отличалась от линии СССР и большинства стран Восточной Европы, не присоединившихся к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и отрицавших «западное» покровительство выходцам из стран Восточного блока, не пожелавшим возвращаться в них после войны.
Римские договоры о ЕЭС 1957 года говорят о свободе передвижения людей в пределах европейского сообщества, имея в виду только трудовую миграцию. Что касается вынужденной миграции, то здесь регулирование остается в рамках универсальной Конвенции 1951 года и национального иммиграционного законодательства. Маастрихтский договор 1992 года о Европейском союзе (ЕС) установил единое гражданство ЕС и определил следующие сферы сотрудничества в области правосудия и внутренних дел: политика предоставления убежища, правила пересечения границ и иммиграционная политика. Затем последовали так называемые Шенгенские договоренности. Они состоят из Соглашения 1985 года о постепенной отмене контроля на общих границах, Конвенции 1990 года о применении Соглашения (вступила в силу 25 марта 1995 года) и протоколов о присоединении. К настоящему моменту Соглашение подписали 13 государств ЕС: Франция, ФРГ, Голландия, Бельгия, Люксембург, Испания, Португалия, Италия, Дания, Швеция, Норвегия, Исландия, Финляндия. Совет внутренних дел и юстиции ЕС ведет переговоры по поводу участия Швейцарии в Шенгенских договоренностях. Договоренности оформлены отдельным протоколом к Амстердамскому договору 1997 года, который содержит раздел «Свободное передвижение лиц, право убежища и иммиграция». Принципиальным является положение договора о признании государством-кандидатом всех пунктов договоренностей в качестве обязательного условия для рассмотрения вопроса о его присоединении к ЕС. Что же является определяющим в иммиграционной политике ЕС?
С одной стороны, приоритет отдается максимальному упрощению перемещения своих граждан в пределах общих границ ЕС. С другой— предусмотрено внедрение единых стандартов обращения с гражданами иных стран, въезжающих на территорию ЕС, создание жестких иммиграционных правил по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище, формирование общей процедуры признания их статуса. Третий аспект политики состоит в принятии общеевропейских мер по борьбе с незаконной миграцией и ее предотвращению.
Говоря о практике применения регионального регулирования миграции в рамках ЕС, нужно отметить, что Европа становится все более закрытой территорией для «чужих». Наднациональный принцип этого регулирования вступает в противоречие с нормами Конвенции 1951 года о статусе беженцев. Вот несколько последних примеров ограничений по приему лиц, ищущих убежище в Европе.
— Июнь 2003 года. Комиссия ЕС определила увеличение бюджета для приема иммигрантов и осуществления пограничного контроля на 2004–2006 годы на сумму в 140 миллионов евро. Средства должны быть израсходованы на поддержку проектов по приграничному сотрудничеству, депортацию нелегальных иммигрантов и создание визовой информационной системы (VIS). Одновременно Комиссия поддержала предложение Великобритании по рассмотрению заявлений претендентов на убежище и статус беженца в непосредственной близости от зон конфликтов и организации такой процедуры с помощью региональных групп под эгидой ЕС и УВКБ ООН. Помимо этого, Великобритания выдвинула идею перенести процедуру предоставления убежища за границы ЕС в специальные транзитные центры, которая Комиссией поддержана не была.
— Октябрь 2003 года. На встрече министров внутренних дел в рамках единой европейской политики предоставления убежища было согласовано создание списка так называемых «безопасных стран», граждане которых не могут претендовать на убежище в странах ЕС. Министрами достигнуто также политическое согласие по поводу организации Европейской сети представителей иммиграционных служб в третьих странах.
— Январь 2004 года. На встрече министров внутренних дел и юстиции стран ЕС в Дублине Комиссия ЕС заявила, что готова затратить 30 миллионов евро на репатриацию нелегальных иммигрантов, а также финансировать пилотные проекты по приему и обустройству депортированных лиц в их государствах. Комиссия также выразила намерение до конца 2004 года заключить соглашения о реадмиссии[11] с Марокко, Турцией, Россией и Украиной. На указанной встрече верховный комиссар ООН по делам беженцев г-н Р. Лабберс обратил внимание министров на то, что число претендентов на убежище возрастает, и их заявления придется рассматривать новым участникам ЕС, которые пока не готовы выдержать эту нагрузку самостоятельно. К предложенным мерам и, в частности, распределению финансового бремени по приему иммигрантов министры отнеслись скептически[12].
Таким образом, приведенные факты свидетельствуют о наметившейся в современной иммиграционной практике тенденции к игнорированию базовых норм Конвенции 1951 года о статусе беженцев. Ограничение контингента потенциальных беженцев, отказ от оценки реальных обстоятельств исхода (концепция «безопасной страны»), стремление к соглашениям о реадмиссии лиц, ищущих убежище на территории транзитных для них стран, — все это свидетельствует о примате региональных механизмов и узкоевропейских интересов по отношению к универсальным международно-правовым стандартам прав человека. Наглядным правовым подтверждением политики «закрытых дверей» служит ст. 29 Конвенции 1990 года о применении Шенгенского соглашения, где ч. 1 и ч. 2 вступают в явное противоречие друг с другом. Процитируем ее: