Представляется очевидным, что в государственном механизме еще не налажен процесс участия населения в решении важных законодательных проблем. Неся определенный заряд социальной информации, общественное мнение существенно, прежде всего, на этапе выявления общественной потребности в принятии закона, его изменении или отмене. Компетентно отработанной, юридически квалифицированной процедуры на этот счет не существует.
Законодательная работа где-то утратила, а где-то еще не приобрела качеств научно-обоснованной, демократической деятельности.
Нередко наспех высказанное мнение, без достаточного обоснования и тщательной обработки "оформляется" в законопроект. Его обоснование зачастую готовится поспешно и поэтому несколько поверхностно, время для принятия законов определяется произвольно, до прогнозов, научного предвидения последствий их реализации дело зачастую не доходит.
Необходимо перевести законодательную деятельность на строго научную основу. Представляется, что решение проблемы профессиональной научной обоснованности в действиях законодателя является на сегодняшний день наиболее важным. Нужно стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал себя вполне компетентным при законодательном решении того или иного вопроса, имел свою профессиональную точку зрения, аргументировано проводил ее в жизнь. Это, на наш взгляд, поможет избежать тех неуместных дебатов, которые все чаще разгораются на заседаниях Государственной Думы и, безусловно, мешают конструктивной работе ее депутатов. Воля законодателя, как регулирующая сторона его сознания, должна быть оптимально мотивированна. А.А. Кененов и Г.Т. Чернобель выделяют мотивацию как "особую логическую стадию законотворческого процесса". Задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслон немотивированным / или недостаточно мотивированным / законодательным актам. Только научно обоснованный норматив может быть облечен в официальные правовые нормы, и это следовало бы закрепить конституционно.
Свободная от мотива воля законодателя способна породить лишь силовой закон, который не совместим с правовой государственностью. Для решения этой проблемы необходимо, на наш взгляд, законодательно решить вопрос об участии юристов /ученых и практиков/ в законопроектной работе, чтобы это не было зависимо от воли случая или решения законодательного органа, которое в данном случае будет несомненно, субъективным.
Немаловажным подставляется вопрос о подготовке плана законодательных работ на перспективу. Коллектив авторов во главе с проф. Ю. Тихомировым предлагает в плане законопроектных работ на 2-3 года предусматривать темы важнейших законопроектов с указанием на то, кто и в какие сроки должен их подготовить.
Такой план позволит выделить главные направления в законодательной работе и сосредоточить на них основные усилия. Такой документ был принят Государственной Думой на 1994 и 1995 год, где среди приоритетных актов Гражданского и Земельного кодексов - решение вопросов налоговой политики, реформирование избирательной системы России, борьбы с преступностью. Часть этих разработок уже получила свое законодательное закрепление. В частности, был принят Гражданский кодекс, введены в действие законы по вопросам налогообложения, идет работа над законом о выборах депутатов в Государственную Думу.
На более отдаленные годы целесообразно было бы предусмотреть основные направления законопроектных работ и их последующую / через 2-3 года/ конкретизацию.
По их мнению, "возможно, также запланировать проработку крупных и трудоемких законодательных реформ, проведение экспериментов, других крупных законотворческих работ /по систематизации, кодификации законодательства, его расчистке от устаревших актов/. Другие проекты, связанные с непредсказуемыми условиями нашей жизни, могли бы готовиться еще вне плана."1
В.Н. Синюков считает, что "возможно, потребуется мораторий на некоторые забежавшие вперед законы, акты для сбалансирования их предписаний с реальными экономическими и политическими возможностями общества".2
Планирование законопроектной работы связано с определенными трудностями. По нашему мнению, здесь можно выделить четыре основные группы проблем.
Во-первых, это слабость или зачастую простое отсутствие научных концепций законопроектов.
Во-вторых, это научное обеспечение планирования. Для решения этих проблем, думается, перспективным было бы расширение научных разработок вопросов, которые будут составлять ядро будущего законопроекта, наладить научные обсуждения этих проблем с участием депутатов. Немаловажным представляется обогащение информационной базы законодательного процесса.
Актуальным является введение наукой экспертизы проектов законов. Анализ современного правотворчества в России позволяет говорить о том, что все чаще у нас предаются забвению объективно обусловленные требования к правовым актам. В результате их несоблюдения устанавливаемые нормы нередко ставят правоприменителя в затруднительное положение: не всегда учитывается их целесообразность, цель конкретного акта часто не согласуется с целями других параллельно действующих актов, имеет место противоречивость норм, отсутствует комплексность правового регулирования конкретных общественных отношений, и т.д.
Несмотря на растущий правовой нигилизм, население все еще связывает с новыми законами большие надежды. Редкий кандидат в депутаты не обещал в предвыборной компании подготовить и провести новый закон, редкое выступление в печати не заканчивается предложением принять новый закон. В таком случае юристы должны задавать вопросы: какие акты по данной теме существуют, как они работают, чем не удовлетворяют, в каких поправках нуждаются. Только ответив на эти и другие, возникающие в этой связи вопросы, проанализировав достаточное количество обусловленных жизнью изменений, можно говорить о необходимости принятия нового закона.
Этому должна служить экспертиза проектов новых законов. Каждому законодательному акту должна предшествовать соответствующая правоведческая разработка. В связи с этим встает вопрос о создании интегрированной сети специальных служб такой экспертизы, профессионально компетентные заключения, которой выступали бы в качестве своеобразной мотивационной санкции при разработке конкретных законодательных актов.
Другой проблемой, связанной с планированием законодательной работы является вопрос об определении содержания самого плана. Объектами планирования могут быть и проекты законов, и их научные разработки и возможные темы новых или изменяемых актов.
Желательно говорить "пакеты законов" по взаимосвязанным темам, причем выделяя приоритеты - по назначению, по масштабам, по времени принятия, участникам отношений.
Итак, приоритет в разработке законов означает выбор времени для их разработки и принятия в соответствии с направлениями развития регулируемых сфер, определенной внутренней связи между отдельными законами и последовательности их принятия.
И четвертая - это, наконец, проблема организационная. Она предполагает четкую организацию работ на всех стадиях подготовки законопроекта. Здесь и выявление общественной потребности в законодательном регулировании, и выбор формы законодательного акта, и информационное обеспечение и расчет последствий действия закона, а также этапы разработки и обсуждения и т.д.
Следует отметить, что план законодательных работ, принимаемый законотворческим органом, естественно не является догмой. Законодательная деятельность, как уже отмечалось, является, прежде всего, творческой и социально обусловленной деятельностью, а, следовательно, живо реагирует на любые социальные, политические и иные изменения в обществе. План законодательных работ является лишь ориентиром, который корректируется в зависимости от изменений социальной обстановки. Законодателю необходимо обладать определенной интуицией, чтобы вовремя реагировать на эти изменения и корректировать свою деятельность, создавая своевременные и соответствующие объективной реальности законы.
Принцип понятийной определенности.
Язык закона - единственный способ выражения мысли законодателя, а правотворческое мышление лежит в основе законодательной деятельности. Он ее и основное средство формулирования правовой нормы. Ни одна правовая норма как результат правового мышления не может быть сконструирована без конкретной системы понятий, которые придают правовой норме логический смысл, обусловливают ее логическое движение в практическом применении.
Юридический язык как комплексное понятие охватывает несколько языков права: язык закона, научный юридический язык, судебный язык, язык публициста - правоведа, язык адвоката и др. В данном дипломном исследовании нас, естественно, интересует, прежде всего, язык закона. Система государственных требований к языку закона является существенной гарантией его качества. Язык нормативного акта должен быть понятен и общеупотребителен, в то же время ему необходимо быть четким, и ясным, кратким. Логичность текста закона - общее требование для процесса нормотворчества достигается через ясность языка закона. Он должен быть настолько прост, чтобы каждый гражданин мог бы точно и правильно понять права и обязанности, которые порождает для него правовая норма, общий смысл правового предписания, и иметь четкую установку на его выполнение. Но здесь возникает опасность излишнего упрощения правового языка, которая может привести к его вульгаризации, стать помехой правильного словесного выражения некоторых тонкостей законодательной регламентации. Соответственно, по мнению С.Пасова Б.П.:" доступность языка можно выразить через два основных критерия: