В-пятых, понятие законности должно распространяться не только на поведение исполнителей закона, но и на сферу правотворчества, деятельность законодателей.
Обобщая сказанное, подчеркнем: законность выполняет роль "посредника", который как бы "переносит" право в плоскость реального осуществления прав и обязанностей граждан (организаций).
Предпосылкой законности выступают правовые предписания, содержащиеся в законах и иных нормативно-правовых актах. Чем совершеннее такие акты, чем полнее проводятся в жизнь их требования, тем выше уровень законности.
"Первым условием законности,- пишет П.И.Стучка,- является сам закон".
Важной предпосылкой законности в современной России является Конституция, которая всенародно принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. В ней нашли отражение качественные изменения российского общества, происшедшие на рубеже 90-х гг. ХХ столетия. Можно сказать, что Основной Закон России - важный фактор политической стабильности, учитывающий общепризнанные принципы и нормы международного права, инструмент, обеспечивающий необходимость демократизации общества.
В числе отрицательных моментов, относящихся к нормативной основе законности, назовем такие, как принятие законов, которые заведомо невыполнимы, не обеспечены механизмом реализации, разработаны без учета достижений юридической техники или отражают отраслевые либо корпоративные интересы.
Очевидно, наиболее значимые отношения регулируются и законами и подзаконными актами (акты президента, правительства, министерств и др.). Такие акты по своей юридической силе стоят ниже законов и не должны им противоречить, обходить или расходиться с их предписаниями.
На страницах печати нередко пишут о необходимости повышения качества ведомственных нормативно-правовых актов. Действительно, этот вопрос актуален.
Порядок в законотворчестве, - отмечается в послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию, - должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества...
Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов президента и постановлений правительства, либо извращают их суть.
Не искоренена практика, когда ведомственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для ведомственного произвола. К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чиновника.
В научной и учебной литературе наметились различные подходы к вопросу о том, к каким субъектам адресуется законность. Согласно одному из них, законность ограничивается сферой деятельности органов государства, обращена к должностным лицам государственного аппарата и общественным объединениям, но не относится к гражданам.
Другой (традиционный подход) заключается в том, что и граждане подпадают в сферу деятельности законности. Этот спор надо решить в пользу традиционного взгляда на состав субъектов законности.
Обратим внимание на часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Здесь требование соблюдения законов в равной мере обращено как к органам государственной власти, органам местного самоуправления, должностным лицам, так и к гражданам и их объединениям. Вместе с тем в литературе отмечается, что рациональное зерно есть и в первой позиции.
Проф. А.Ф.Черданцев в этой связи отмечает: "Состояние законности, в первую очередь, определяющим образом зависит от того, насколько пропитан духом законности государственный аппарат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законности в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние прав и свобод граждан, их законопослушность".
Законность как бы перекрещивается с понятием "дисциплина", определяемое в справочных изданиях как "обязательное для всех членов какого-нибудь коллектива подчинение установленному порядку, правилам (воинская дисциплина, трудовая и пр.)".
Соответственно такому подходу уточняется содержание государственной дисциплины. Она понимается как "точное соблюдение всеми организациями и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций по выполнению возложенных на них обязанностей".
Дисциплина - важнейший фактор общественной жизни. Она необходима для жизнедеятельности и организаций, и отдельных индивидов и с этой точки зрения близка к законности. Как видно, и законность, и дисциплина непосредственно связаны с состоянием упорядоченности и организованности общественных отношений.
Режим законности неразрывно связан с демократией, в условиях которой признаются и реализуются в действительности принципы народовластия, равенства граждан, созданы условия для их участия в решении вопросов государственной и общественной жизни.
Можно сказать: законность - основа демократии, демократического режима общества. В условиях режима законности становятся реальными демократические права граждан, общественных движений и организаций, осуществляется принцип разделения властей, принцип всеобщего избирательного права, соблюдаются необходимые, основанные на законе, процедуры как в правотворческой, так и в правоприменительной практике.
"Законность,- отмечает В.Н.Кудрявцев,- не только формальный принцип права, но и содержательная категория, отражающая демократическое существо общественного строя".
Действительно, связь права, законности и демократии очевидна.
Посредством законодательства закрепляется характер соподчинения органов власти, управления, способы реализации государственной власти, диапазон прав и свобод граждан. Иными словами, демократия необходимо предполагает юридическое оформление, отражающее меру свободы человека, объединений людей в обществе. Поэтому право и законность представляют собой элемент демократии.
Заметим, законы не признаются в условиях охлократии, а не демократии.
Охлократия (греч.- ochlos - толпа, kratos - власть,- власть толпы). Имеется в виду ситуация мятежей, крупных уличных беспорядков, в которых толпа выступает хозяином положения, отличается проявлением неосмысленных мотивов, бессмысленным разрушением материальных ценностей и т.д. Характерно, что охлократия выступает против любой правовой регламентации.
Здесь на первом плане ревущая толпа, отличающаяся проявлением жизненных побуждений и действий, не находящихся под контролем сознания и воли.
В этой связи еще раз подчеркнем, что законность - основа демократического режима общества, средство его поддержания и укрепления.
Если нарушаются законы, предоставляющие права и свободы, или нарушаются избирательные законы, порядок деятельности представительных органов, не действуют предусмотренные нормативно-правовыми актами гарантии, то о демократии можно говорить лишь с большим преувеличением. Это с одной стороны.
С другой - демократический порядок служит, в свою очередь, необходимым условием укрепления и развития законности (общественные формирования, возрождаемые в отдельных регионах страны для обеспечения правопорядка, демократическая подконтрольность исполнительного аппарата гражданам и др.).
Важную роль в этом плане играет контроль представительных органов за деятельностью исполнительных органов, судебных органов за деятельностью тех и других.
Заслуживает внимание вопрос о сочетании законности и целесообразности. Слово "целесообразность" означает "соответствующий поставленной цели, вполне разумный, практически полезный".
В правовой сфере целесообразность проявляется в соответствии закона поставленной цели и выборе наилучшего варианта ее осуществления.
Целесообразность законности предопределяется прежде всего ценностью самого права, его направленностью на обеспечение порядка, организованности, дисциплины. Именно в праве, в Законе выражается высшая социальная целесообразность.
Вместе с тем проблема законности и целесообразности существует в юридической литературе, она рассматривается в аспектах правотворчества и правоприменения.
Первый из них предполагает следующее: закон не может в силу своих свойств (формальная определенность и др.) изменяться одновременно с динамикой жизни и в этой связи нередко отстает от потребностей общества, становится своеобразным препятствием в разрешении юридических дел с позиции справедливости.
Но даже вновь принятые законы могут быть несовершенными, проблемными. К этому ведут недостаточно глубокое осмысление законодательно-реальной финансово-экономической ситуации в стране, неверное представление о содержании российского правового пространства, о возможностях юридической техники и др.
Такие законы не способствуют установлению "момента истины" в ходе рассмотрения юридического дела, могут вызвать негативные результаты. Это может служить основанием для следующих суждений: поскольку законы несовершенны или устарели, постольку надо решать юридические вопросы, ориентируясь не на предписания законов, а исходя из жизненных потребностей, интересов сторон, собственного понимания справедливости.
С точки зрения смысла законности, любые отступления от требования закона, чем бы они не мотивировались, не допустимы. Бесспорно то, что повсеместное отступление от требований законов по мотивам их несовершенства, устарелости повлечет за собой неопределенность, нанесет ущерб обществу и правопорядку.
Другими словами, с точки зрения правового регулирования в любой ситуации целесообразно следовать предписаниям закона, а отступление от них всегда нецелесообразно. По этому поводу проф. А.Ф.Черданцев отмечает: "Выгода отступления от законности для конкретного случая перекрывается огромным вредом расшатывания законности".
Очевидно, наилучший способ предотвращения подобного "расшатывания законности" состоит в своевременном пересмотре правовых норм.