Факты основания можно условно подразделить на три группы:
1) факты правовой характеристики спорных отношений между субъектами, свидетельствующие об юридическом характере спора;
2) факты легитимации, определяющие стороны как участников конкретного административного спора;
3) факты правопрепятствования, правонарушения, создающие "помехи" реализации прав и законных интересов граждан и нормальному функционированию объективного правопорядка.
В основании спора можно выделить две основные группы нарушений административным органом обязанности издавать правомерные акты.
Во-первых, это правонарушения, связанные с ущемлением прав и законных интересов граждан.
К ним можно отнести:
прямое нарушение административными актами прав и законных интересов граждан, охрана которых гарантируется законом;
сужение (умаление) прав и законных интересов граждан при их конкретизации в нормативных и индивидуальных актах по сравнению с объемом, предоставленным законом;
отказ в предоставлении или ненадлежащее предоставление административных средств правовой охраны субъективного права под предлогом отсутствия правовой регламентации его реализации или защиты и т.д.
Во-вторых, группа правонарушений, которые связаны с нарушением норм, устанавливающих компетенцию административных органов, формы, процедуры и цели административной деятельности.
К этой группе можно отнести правонарушения, выражающиеся:
в несоответствии принятых актов нормам действующего законодательства;
в принятии этих актов неполномочным органом, т.е. вне уровня предоставленной компетенции или за пределами предмета ведения;
нарушение процедуры принятия акта;
несоответствие актов цели закона и т.д.
Административные споры могут быть классифицированы по различным критериям. В основу классификации может быть положен критерий их принадлежности к определенным сферам административной деятельности. В этом случае можно выделить споры налоговые, финансовые, таможенные, пенсионные и т.д.
Административные споры можно подразделить на имущественные (например, налоговые) и неимущественные (избирательные споры). В зависимости от сущности, причин возникновения возможна классификация этих споров на споры о праве, связанные с реализацией и применением норм административного права и споры о факте (например, установлении юридических фактов, касающихся публично-правового статуса гражданина или организации). Важное значение имеет деление административных споров на споры в связи с сомнением в правомерности односторонних административных актов и споры, возникающие из административных договоров. В зависимости от участников административные споры можно подразделить на споры между частными лицами и административными органами и споры, где сторонами являются государственные, муниципальные и иные публичные органы и учреждения.
Рассмотрение административных споров в судах общей юрисдикции
В настоящий момент нормы, регулирующие производство в судах общей юрисдикции по делам, возникающим из административно-правовых отношений, содержатся в следующих нормативно-правовых актах:
Закон "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" 1993 г.;
Гражданский процессуальный кодекс (нормы главы 23, главы 24, а также главы 24-1, практически полностью воспроизводящей нормы Закона об обжаловании 1993 г.);
Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (ст. ст. 63-65);
Закон "О выборах Президента РФ" (ст. 79-81) и др.
В соответствии с действующим законодательством общие суды рассматривают 4 основных категории административных споров:
споры, возникающие в связи с нарушением прав и свобод граждан действиями и решениями государственной администрации;
споры по поводу правомерности (законности) наложения административных наказаний;
споры, возникающие из избирательных правоотношений;
споры по поводу законности нормативных актов органов исполнительной власти. Соответственно, в рамках административного судопроизводства в общих судах можно выделить четыре вида производств.
Производство по делам об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан
В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. возможно обжалование любых актов (действий и решений) государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан, кроме:
действий (решений), проверка которых отнесена законом к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;
действий (решений), в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.
Конституционный Суд (ст. 125 Конституции РФ) рассматривает дела о соответствии Конституции РФ:
федеральных законов;
нормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ;
конституций, уставов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ведения органов государственной власти РФ и совместного ведения органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
Конституционные суды субъектов РФ рассматривают дела аналогично Конституционному Суду РФ применительно к соответствующему субъекту РФ. Под иным порядком судебного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ, следует понимать такой порядок, который специально установлен соответствующим законодательством8.
Предметом оспаривания в суде могут быть любые административные действия, а также решения как индивидуального, так и нормативного характера. В качестве "действий" выступают два вида мероприятий, осуществляемых органами публичной администрации. Во-первых, это мероприятия, которые связаны с фактическим физическим воздействием на какие-либо материальные объекты (перемещением, воспрепятствованием перемещению, трансформацией, воспрепятствованием трансформации, повреждением, уничтожением, воспрепятствованием повреждению, уничтожению таковых, опечатыванием таковых, иным воспрепятствованием доступа к таковым либо пользованию таковым). Во-вторых, это мероприятия, связанные с воздействием непосредственно на личность гражданина: тело, сознание, психику.
Под решениями понимается изданный соответствующим властным субъектом акт, выраженный в объективной форме (устной или письменной), содержащий определенное указание (установление) и влекущий юридические и/или фактические последствия (либо порождающий возможность наступления таковых), причем - независимо от предмета ведения и/или уровня компетенции издавшего такой акт органа (должностного лица). В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. можно обжаловать как индивидуальные, так и коллегиальные решения, в том числе выраженные в форме правовых актов, которые, в свою очередь, могут быть как нормативно-правовыми, так и индивидуально-правовыми.
Весьма важен также вопрос о круге прав и свобод, которые могут быть нарушены этими властными действиями и решениями. Данный круг не сводится лишь к правам и свободам, закрепленным в Конституции РФ. В него входят также иные права, предусмотренные как отраслевым российским законодательством, так и международными нормами, относящимися к правам человека (ст. 32 Конституции РФ).
Законом от 27 апреля 1993 г. (ст. 4) и ГПК (ст.239.4) предусматривается альтернативный порядок оспаривания неправомерных действий государственных органов и должностных лиц: гражданин может обратиться непосредственно в суд либо в вышестоящую инстанцию, а затем, в случае отказа или неполучения от нее ответа, - в суд. Обращение в суд с заявлением на незаконные действия и решения административных органов (должностных лиц) в соответствии со ст. 239.4 и ст. 115 ГПК Конституционный Суд называет обращением в порядке административного судопроизводства9. Оформление заявления (жалобы) должно соответствовать общим правилам оформления иска (ст. ст. 126, 127 ГПК).
Для обращения в суд устанавливаются следующие сроки:
три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;
один месяц со дня получения из вышестоящей инстанции уведомления об отказе в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если на нее не был получен письменный ответ.
Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает альтернативную подсудность административных дел: гражданин сам выбирает, в какой суд ему обратиться - по месту жительства или по месту нахождения административного органа. Заявление может быть подано как самим гражданином, так и по его просьбе надлежащим уполномоченным представителем, в том числе представителем общественной организации, трудового коллектива.
Возбужденные на основании этой статьи дела суд рассматривает в 10-дневный срок. Заявление (жалоба) рассматривается судом в коллегиальном составе, однако с согласия заявителя оно может быть рассмотрено судьей единолично. Неявка в судебное заседание по неуважительной причине заявителя, руководителя органа или должностного лица, чьи действия оспариваются, не препятствует судебному разбирательству. Однако суд может признать явку указанных лиц обязательной. В ходе разбирательства суд исследует документы, на основании которых было вынесено оспариваемое решение или совершено оспариваемое действие (бездействие), заслушивает объяснения заявителя и других участвующих в деле лиц, исследует необходимые документы и иные доказательства. В необходимых случаях заслушиваются свидетели. На субъектов, чьи действия оспариваются, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность оспариваемых действий (решений). Гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность оспариваемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.
При удовлетворении заявления (жалобы) судья обязывает соответствующее должностное лицо устранить допущенное нарушение в месячный срок. В отношении государственных служащих, чьи действия (решения) признаны незаконными, суд определяет меру ответственности, предусмотренную ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", иными законодательными актами, вплоть до представления об увольнении. Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину в результате признанных судом незаконными действий (решений), а также представления искаженной информации должны возмещаться в порядке, установленном ГК РФ. Данный вид административного судопроизводства носит универсальный характер. Универсальность его состоит в том, что если жалоба по административным делам не может быть рассмотрена в ином судебном порядке (в том числе в порядке производства об оспаривании нарушений избирательных прав и постановлений о наложении административных наказаний), то она разбирается в соответствии с Законом об обжаловании 1993 г.